O governo dos Estados Unidos decidiu elevar para US$ 750 milhões (R$ 3,8 bilhões) o investimento público destinado a garantir acesso à produção da Serra Verde, única mineradora de terras raras em operação comercial relevante no Brasil, ao mesmo tempo em que o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o Cade, encerrou sem uma análise concorrencial de mérito a apuração sobre a venda da companhia para a norte-americana USA Rare Earth. Os dois movimentos deixam praticamente livre o caminho para uma operação de cerca de US$ 2,8 bilhões que colocará a mina de Minaçu, em Goiás, dentro de uma cadeia industrial concebida pelos Estados Unidos para reduzir sua dependência da China. Isso, nas barbas do governo brasileiro e sua natural inércia, que vive a propagar o discurso da “soberania” sobre os minerais críticos.
A operação vai muito além da compra de uma mineradora. Washington não está apenas apoiando a aquisição. Está colocando dinheiro público numa estrutura destinada a assegurar o fornecimento dos minerais brasileiros e apoiando uma companhia americana que pretende construir uma cadeia integrada de terras raras, da mineração à fabricação de ímãs.
A USA Rare Earth anunciou em abril a aquisição de 100% do Serra Verde Group. A operação foi avaliada inicialmente em aproximadamente US$ 2,8 bilhões, com pagamento de US$ 300 milhões em dinheiro e 126,849 milhões de ações da compradora. Os antigos acionistas da Serra Verde deverão permanecer como acionistas relevantes da companhia combinada.
A documentação apresentada pela USA Rare Earth à Securities and Exchange Commission, SEC, descreve a mina Pela Ema, em Minaçu, como a única operação em escala fora da Ásia capaz de fornecer simultaneamente neodímio, praseodímio, disprósio e térbio, quatro elementos fundamentais para a fabricação de ímãs permanentes de alto desempenho. A mina entrou em produção em 2024, depois de mais de US$ 1,1 bilhão em investimentos. (sec.gov)
A importância estratégica da Serra Verde está especialmente na presença de disprósio e térbio. Neodímio e praseodímio são utilizados na fabricação de ímãs permanentes. Disprósio e térbio permitem que esses ímãs mantenham desempenho em temperaturas elevadas e estão entre as terras raras pesadas mais difíceis de obter fora da cadeia asiática. São insumos empregados em veículos elétricos, turbinas eólicas, equipamentos eletrônicos e sistemas industriais, mas também em caças, mísseis, submarinos, satélites, drones e outras tecnologias militares.
É justamente por isso que Washington trata o acesso a esses minerais como questão de segurança econômica e nacional. O envolvimento americano ficou ainda maior na reta final da aquisição. O governo dos Estados Unidos elevou de US$ 500 milhões para US$ 750 milhões sua participação na US SIIE LLC, empresa de propósito específico criada para adquirir a produção da Serra Verde. Somada a uma linha de crédito bancária de até US$ 500 milhões, a estrutura poderá alcançar capacidade de financiamento de US$ 1,25 bilhão.
Há ainda compromisso do governo americano de comprar pelo menos US$ 300 milhões em produtos de terras raras durante cinco anos. O dinheiro se soma a outro apoio público americano já concedido à Serra Verde. A mineradora contratou financiamento de até US$ 565 milhões com a U.S. International Development Finance Corporation, a DFC, agência financeira do governo dos Estados Unidos. Antes mesmo da mudança de controle, portanto, Washington já participava diretamente do financiamento da expansão da mina brasileira.
Mais importante que o volume de dinheiro é o destino assegurado para sua produção. A Serra Verde firmou contrato de fornecimento por 15 anos pelo qual 100% da produção da Fase I de neodímio, praseodímio, disprósio e térbio será destinada à empresa de propósito específico capitalizada por diferentes entidades do governo dos Estados Unidos e investidores privados. O contrato estabelece ainda preços mínimos garantidos.
A existência dessa estrutura não é apenas uma informação divulgada pela compradora. Foi registrada oficialmente pelo próprio Cade quando decidiu investigar a operação. (gov.br)
Washington, portanto, não está esperando que Brasília conclua sua política de minerais críticos para depois negociar acesso à produção brasileira. Está construindo esse acesso agora.
Cade
No Brasil, o tratamento institucional seguiu caminho bem diferente. O Cade percebeu inicialmente que havia algo além de uma aquisição empresarial convencional. Em 11 de maio, a Superintendência-Geral abriu um Procedimento Administrativo para Apuração de Ato de Concentração, o APAC, envolvendo Serra Verde e USA Rare Earth.
O comunicado divulgado pelo próprio órgão demonstra que a autoridade concorrencial conhecia a dimensão do negócio. O Cade registrou que a combinação formaria uma multinacional de terras raras com oito operações distribuídas por Brasil, Estados Unidos, França e Reino Unido, com atuação desde mineração e processamento até separação, metalização e fabricação de ímãs.
O Conselho também identificou expressamente o segundo componente da operação: o contrato de fornecimento por 15 anos para uma empresa capitalizada por diferentes entidades do governo americano, que receberá 100% da produção da primeira fase da Serra Verde.
Mais importante, o Cade informou que investigaria não apenas se a combinação das duas empresas e o contrato constituíam atos de concentração, mas também se, mesmo diante da possibilidade de não estarem enquadrados nos critérios tradicionais de notificação obrigatória, seria necessário exigir sua submissão ao órgão para examinar os impactos concorrenciais. (gov.br)
Esse segundo caminho acabou não sendo adotado.
A Superintendência-Geral concluiu que a aquisição não precisava passar pela aprovação prévia porque os critérios de faturamento estabelecidos pela legislação brasileira não foram atingidos simultaneamente pelos grupos envolvidos. A Serra Verde possuía faturamento no Brasil, mas nenhuma empresa integrante do grupo econômico da USA Rare Earth havia alcançado o requisito legal no país.
O prazo para recurso ou avocação terminou sem manifestação, e o procedimento acabou arquivado. O resultado produz uma situação peculiar. Uma operação avaliada em aproximadamente US$ 2,8 bilhões, envolvendo o único produtor comercial relevante de terras raras do Brasil, quatro minerais considerados estratégicos e uma cadeia financiada diretamente pelo governo americano, não chegou a uma análise concorrencial de mérito porque a compradora não possuía faturamento suficiente no mercado brasileiro no ano anterior.
Faturamento, nesse caso, acabou funcionando como medida para uma operação cujo valor estratégico está justamente nos ativos que ainda não produzem receita significativa no Brasil. O Cade dispõe, entretanto, de um instrumento excepcional. O artigo 88, parágrafo 7º, da Lei 12.529 permite ao Conselho determinar, no prazo de um ano contado da consumação, a submissão de operações que não tenham atingido os critérios tradicionais de notificação.
O mecanismo existe justamente porque faturamento nem sempre é suficiente para medir a importância econômica ou competitiva de um ativo.
O próprio Cade já demonstrou disposição para utilizar esse instrumento em outros mercados de importância tecnológica. Neste ano, ao analisar a operação Microsoft/Inflection, o Tribunal concluiu que os limites tradicionais de faturamento não haviam sido preenchidos, mas determinou mesmo assim a notificação da transação. O entendimento foi de que, em determinados mercados tecnológicos, faturamento nacional pode não refletir adequadamente a importância dos ativos, da tecnologia ou do potencial competitivo envolvido.
Isso não significa que o Cade pudesse impedir a aquisição da Serra Verde simplesmente por considerar terras raras estratégicas. O Conselho é uma autoridade de defesa da concorrência. Não possui como missão institucional decidir sobre soberania mineral, política industrial ou segurança nacional.
É exatamente aí que o caso revela um problema maior. O Brasil não possui hoje um mecanismo específico e abrangente equivalente aos instrumentos utilizados por algumas das principais economias para submeter aquisições estrangeiras de ativos estratégicos a uma avaliação de segurança econômica, tecnológica ou nacional.
O Cade observa concorrência. A Agência Nacional de Mineração administra os direitos minerários. O Ministério de Minas e Energia formula a política mineral. Estados participam do licenciamento ambiental.
Mas uma mudança de controle como a da Serra Verde pode atravessar essas diferentes estruturas sem que exista uma autoridade encarregada especificamente de responder a uma pergunta mais ampla: a transferência do controle daquele ativo compromete algum interesse estratégico do Brasil?
O Ministério de Minas e Energia já informou ao Congresso que a venda da Serra Verde também não depende de sua autorização prévia. A explicação é que os direitos minerários continuarão pertencendo à mesma pessoa jurídica brasileira. Formalmente, muda o controle societário, não o titular das concessões de lavra. A empresa deverá comunicar as alterações à Agência Nacional de Mineração e continuará submetida à legislação brasileira.
Assim, uma operação considerada suficientemente estratégica pelos Estados Unidos para justificar centenas de milhões de dólares em recursos públicos atravessa o sistema institucional brasileiro sem que exista necessariamente um órgão incumbido de examinar seu significado para a segurança econômica nacional.
Controle externo
Há uma ressalva indispensável: a Serra Verde não está passando de mãos brasileiras para americanas. A empresa já era controlada por capital estrangeiro. Segundo as informações apresentadas ao Cade, 50% pertencem à Denham Capital, sediada nos Estados Unidos, 24,81% à também americana Energy and Minerals Group e 25,19% à britânica Vision Blue Resources.
A mudança fundamental, portanto, não é simplesmente a nacionalidade do capital. É a integração da mina brasileira a uma estratégia industrial americana muito mais ampla. Depois da operação, a USA Rare Earth passará a deter indiretamente 100% da Serra Verde Pesquisa e Mineração. A aquisição fornece à companhia americana justamente a etapa que faltava para construir sua cadeia “da mina ao ímã”: uma fonte comercial em operação de minerais magnéticos, inclusive terras raras pesadas particularmente difíceis de encontrar fora da China.
A estratégia não termina em Goiás.
A USA Rare Earth descreve a combinação como uma plataforma integrada internacionalmente. A Serra Verde fornecerá a mineração e o processamento inicial no Brasil. A companhia possui participação na francesa Carester, especializada em separação e refino de terras raras, incorporou a britânica Less Common Metals, fabricante de metais e ligas especiais, e desenvolve nos Estados Unidos sua capacidade de fabricação de ímãs.
A operação combinada terá, portanto, atividades distribuídas em três continentes, abrangendo mineração, processamento, separação, metalização e produção de ímãs. Essa é justamente a questão central para o Brasil. Ter uma das maiores reservas mundiais de terras raras não significa controlar a cadeia tecnológica.
O valor econômico aumenta à medida que o minério avança da extração para separação dos elementos, produção de óxidos purificados, metais, ligas e finalmente ímãs permanentes utilizados em veículos elétricos, turbinas eólicas, equipamentos eletrônicos e sistemas militares.
A Serra Verde ocupa posição particularmente sensível porque Pela Ema produz também disprósio e térbio, terras raras pesadas utilizadas para aumentar a resistência térmica dos ímãs de alto desempenho. Hoje existe uma fragilidade adicional na cadeia brasileira. Segundo o próprio governo de Goiás, o material produzido em Minaçu ainda segue para a China para separação e processamento.
A promessa é alterar esse caminho e reduzir a dependência chinesa. A questão para o Brasil é saber se a nova cadeia será construída aqui ou se o concentrado deixará de seguir para a China apenas para alimentar uma cadeia industrial organizada por outra potência.
Caiado x Lula
Ronaldo Caiado entra nessa discussão não como responsável pela venda, mas porque transformou as terras raras de Goiás em uma das vitrines de sua administração e transportou o tema para a campanha presidencial.
Caiado não vendeu a Serra Verde. O governo estadual não é proprietário da empresa, e o governador não possui competência constitucional para conceder direitos minerários ou impedir sozinho uma transferência societária desse tipo.
Mas seu governo participou ativamente da criação das condições para a expansão do setor, acelerou a construção de uma política estadual de minerais críticos, criou a Autoridade Estadual de Minerais Críticos, promoveu o ambiente de licenciamento e apresentou repetidamente a Serra Verde como demonstração do potencial de Goiás.
Em agosto de 2025, durante negociações com representantes do Japão, Caiado explicitou o objetivo de sua política: “Goiás não quer ser apenas exportador de matéria-prima”. Seu governo defendia trazer para o Estado justamente as etapas seguintes da cadeia, principalmente separação e processamento.
A aproximação posteriormente ganhou dimensão maior com os Estados Unidos.
Em fevereiro deste ano, Caiado esteve em Washington para uma reunião a portas fechadas com o vice-secretário de Estado Christopher Landau. Segundo o próprio governo goiano, o encontro tratou da expansão da exploração de terras raras e das parcerias estratégicas propostas pelos Estados Unidos para minerais críticos.
Naquela ocasião, Caiado afirmou que Goiás já estava numa fase “muito avançada” de relacionamento com os americanos e apresentou justamente a Serra Verde como exemplo dos resultados dessa aproximação, lembrando que a mineradora de Minaçu já havia recebido recursos americanos.
Pouco mais de um mês depois, em 18 de março, Goiás assinou um Memorando de Entendimento com o governo dos Estados Unidos. Entre os eixos estavam pesquisa conjunta, desenvolvimento tecnológico, atração de investimentos e conexão com fornecedores americanos de equipamentos e tecnologia.
O governo goiano voltou a apresentar a Serra Verde como elemento central daquele cenário. Em 20 de abril, pouco mais de um mês depois da assinatura do memorando, a USA Rare Earth anunciou a aquisição da Serra Verde. A operação provocou confronto político entre Caiado e o presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
Lula acusou o então governador de avançar sobre uma matéria de competência federal e afirmou que não permitiria a venda dos interesses brasileiros. Caiado respondeu dizendo que quem estava vendendo o Brasil era o próprio governo federal. Foi além.
Caiado afirmou que o país continuava a “vender pau-brasil, como na época da colônia”, porque exportava nióbio e terras raras pesadas sem desenvolver internamente as tecnologias necessárias para capturar as etapas seguintes da cadeia. O argumento permanece em sua campanha presidencial.
Caiado continua defendendo que separação, processamento e industrialização ocorram no Brasil e que acordos internacionais sejam utilizados para trazer tecnologia ao país. Em agosto, reagiu às acusações de que pretendia entregar terras raras aos Estados Unidos classificando essa interpretação como “burrice e mau-caratismo” e insistiu que seu objetivo é justamente trazer processamento e tecnologia para dentro do Brasil.
Nesse aspecto, embora estejam em campos políticos opostos, Caiado e Lula chegam a um diagnóstico semelhante: o Brasil não pode se limitar a fornecer matéria-prima. A contradição para Caiado não está, portanto, em ter “vendido” a Serra Verde. Essa afirmação seria incorreta. Ela aparece no resultado produzido até agora pelo modelo que ajudou a promover.
O candidato defende utilizar parcerias estrangeiras para trazer tecnologia, separação, processamento e industrialização para o Brasil. Mas a principal empresa utilizada como vitrine do potencial goiano está sendo incorporada a uma companhia americana que pretende usar a mina brasileira como ponto de partida de uma cadeia internacional destinada a assegurar o abastecimento dos Estados Unidos.
Os documentos conhecidos mostram detalhadamente como os americanos garantiram acesso à produção brasileira. Não apresentam garantia equivalente de que separação, metalização e fabricação de ímãs serão instaladas no Brasil na mesma dimensão.
Isso deixa uma pergunta para Caiado na campanha presidencial: se sua proposta é impedir que o Brasil continue apenas como fornecedor de minerais e assegurar que as etapas de maior valor sejam realizadas aqui, quais instrumentos pretende criar para garantir que isso aconteça?
A questão, porém, ultrapassa Caiado.
Soberania
A operação cria um problema ainda maior para a estratégia de negociação do governo Lula com os Estados Unidos.
O Brasil não perde a soberania jurídica sobre as terras raras de Goiás. Pela Constituição, os recursos minerais continuam pertencendo à União, a exploração depende de autorização brasileira e a empresa que controla a mina permanece submetida à legislação nacional.
O que pode diminuir é o poder de barganha brasileiro sobre um ativo que já deixou de ser apenas uma reserva geológica e entrou efetivamente em produção. Essa diferença é fundamental.
Antes da consolidação da operação, o Brasil poderia colocar sobre a mesa numa negociação com Washington algo extremamente valioso: algumas das maiores reservas mundiais de terras raras e, além delas, uma mina comercial já funcionando, capaz de produzir quatro dos elementos magnéticos mais cobiçados.
O acesso a essa produção poderia ser utilizado como contrapartida para exigir processamento local, transferência de tecnologia, fábricas de metais, ligas e ímãs, centros de pesquisa e desenvolvimento e participação brasileira nas etapas mais rentáveis da cadeia. Parte dessa ficha já está saindo da mesa.
Os Estados Unidos estão assegurando acesso à Serra Verde por outra via: capital privado americano associado a uma intervenção financeira direta de Washington.
O governo americano colocou US$ 750 milhões na estrutura vinculada à produção. Existe possibilidade de financiamento bancário adicional de até US$ 500 milhões. Há compromisso governamental para adquirir pelo menos US$ 300 milhões em produtos da Serra Verde em cinco anos. A DFC já concedeu financiamento de até US$ 565 milhões ao empreendimento.
Acima de tudo, 100% da produção da Fase I de neodímio, praseodímio, disprósio e térbio está comprometida por 15 anos com uma estrutura capitalizada por entidades governamentais americanas e investidores privados. Washington, portanto, não está esperando uma futura negociação Brasil-EUA sobre minerais críticos para assegurar acesso à produção brasileira.
Está construindo o acesso agora. Isso não elimina o poder de barganha brasileiro. O país possui reservas gigantescas e vários projetos em diferentes estágios de desenvolvimento. Pode negociar com Estados Unidos, China, União Europeia, Japão e outros interessados. Mas reduz a possibilidade de utilizar justamente sua única operação comercial relevante como instrumento para exigir contrapartidas industriais.
É aqui que aparece uma distinção fundamental para o discurso de soberania propagado pelo governo Lula. Soberania mineral formal não é necessariamente soberania econômica sobre a cadeia mineral. Na primeira dimensão, o Brasil continua plenamente soberano.
A USA Rare Earth não está comprando o subsolo de Goiás. Está adquirindo o controle da companhia que possui os direitos para explorá-lo. Os minerais permanecem pertencendo à União, as concessões continuam submetidas à legislação brasileira e o Estado mantém sua capacidade regulatória.
Mas existe uma segunda dimensão.
Quem controla o capital? Quem financia a expansão? Quem compra a produção? Quem domina a tecnologia de separação? Onde os óxidos serão transformados em metais? Quem produzirá as ligas? Onde serão fabricados os ímãs?
É nessa dimensão que o caso Serra Verde incomoda o discurso brasileiro de soberania. O governo Lula vem sustentando que o país não repetirá com minerais críticos o modelo histórico de simplesmente extrair recursos naturais e exportá-los para que outras economias capturem as etapas industriais de maior valor. O ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, declarou que o Brasil “não abrirá mão da soberania” sobre seus minerais estratégicos e vinculou explicitamente essa soberania à industrialização, à inovação tecnológica e à geração de empregos dentro do país.
Se esse é o conceito adotado pelo próprio governo, simplesmente manter a propriedade constitucional do minério no subsolo não resolve o problema. A questão passa a ser quanto da cadeia o Brasil efetivamente controla. E o problema para Lula é também temporal.
O governo brasileiro ainda está construindo sua Estratégia Nacional de Minerais Críticos, discutindo mecanismos de financiamento, processamento nacional, agregação de valor e formas de transformar o potencial geológico brasileiro em capacidade industrial. Os Estados Unidos estão executando sua estratégia enquanto essa discussão ocorre.
Washington colocou financiamento público na Serra Verde. Washington ajudou a estruturar a demanda. Washington participa da estrutura que terá acesso de longo prazo à produção. Uma companhia americana está comprando o controle da mineradora. E a própria USA Rare Earth afirma que a Serra Verde será parte central de sua cadeia segura de suprimento fora da China.
A dimensão do movimento estrangeiro não se limita à Serra Verde. Uma investigação da Associated Press e da Repórter Brasil identificou 2.727 requerimentos relacionados a terras raras no país até junho. Cerca de 42% foram apresentados por subsidiárias de mineradoras estrangeiras ou empresas com participação estrangeira, e mais de 86% dos requerimentos foram protocolados apenas nos últimos três anos.
Isso significa que Serra Verde pode ser apenas o primeiro grande teste. Se o Brasil estabelecer daqui para frente exigências de processamento local, transferência tecnológica ou mecanismos de análise de segurança econômica para novos investimentos, parte dos ativos mais promissores poderá já estar vinculada a estruturas empresariais estrangeiras.
O caso demonstra que incentivo ao investimento e soberania mineral não são necessariamente a mesma coisa.
Para os Estados Unidos, assegurar terras raras significa colocar dinheiro público, financiar empresas, garantir demanda, estabelecer contratos de longo prazo e conectar mineração, separação, metalização e fabricação de ímãs dentro de uma política destinada a reduzir a dependência da China.
No Brasil, o Cade abriu uma investigação, constatou que o comprador não atingia os critérios de faturamento e encerrou a análise sem avançar sobre o mérito concorrencial. O MME entende que a mudança de controle não exige autorização federal porque as concessões permanecem na mesma pessoa jurídica. Goiás procura convencer os investidores a instalar etapas industriais no Estado.
O contraste é o elemento central da operação.
Para Washington, a Serra Verde tornou-se suficientemente estratégica para justificar centenas de milhões de dólares de dinheiro público, financiamento, garantia de demanda e um contrato de fornecimento de longo prazo. Para o sistema regulatório brasileiro, a mudança de controle da única operação comercial relevante de terras raras do país não ultrapassou sequer a barreira de faturamento necessária para uma análise concorrencial obrigatória.
Caiado, que utilizou a Serra Verde como exemplo da política de minerais críticos de Goiás, terá de explicar como pretende garantir na Presidência que parcerias desse tipo tragam efetivamente tecnologia e industrialização para o país.
Lula enfrenta uma questão ainda mais imediata: demonstrar quais instrumentos o governo federal possui para transformar sua defesa da soberania mineral em capacidade efetiva de condicionar investimentos estrangeiros à industrialização, à transferência tecnológica e à permanência de maior parcela do valor econômico no Brasil.
A assembleia de acionistas da USA Rare Earth está prevista para 28 de agosto. Superadas as condições finais, a companhia pretende concluir a aquisição. Quando isso ocorrer, as terras raras continuarão juridicamente pertencendo à União, as concessões continuarão submetidas às leis brasileiras e a mina continuará fisicamente instalada em Goiás.
O que terá mudado é quem controla empresarialmente a operação, quem terá assegurado grande parte de sua produção futura e a cadeia internacional à qual esses minerais estarão vinculados. O Brasil continua com reservas suficientes para negociar com americanos, chineses, europeus, japoneses e outros interessados. A venda da Serra Verde não elimina sua capacidade de barganha.
Mas retira parcialmente da mesa justamente o ativo mais valioso para uma negociação imediata: uma mina que já produz em escala comercial e fornece algumas das terras raras pesadas mais disputadas do mundo. A operação evidencia, assim, uma diferença entre ter soberania sobre o minério e exercer soberania sobre seu valor.
Enquanto o Brasil ainda discute como transformar suas reservas em indústria, tecnologia e poder geopolítico, os Estados Unidos estão tratando a produção brasileira como parte de sua própria estratégia de segurança econômica e nacional.
A Serra Verde deixa, portanto, uma pergunta que ultrapassa o Cade, Caiado, Lula e a própria USA Rare Earth: de que adianta ao Brasil ser constitucionalmente soberano sobre o minério no subsolo se financiamento, controle empresarial, contratos de longo prazo e as etapas tecnologicamente mais valiosas da cadeia puderem ser organizados de acordo com os interesses estratégicos de outra potência?
