Nos últimos dias a imprensa em geral correu para anunciar que as operadoras de telecomunicações do Brasil (TIM, Vivo e Claro) estão acumulando bilhões em dívidas de impostos não pagos por uma questão de estratégia financeira, como forma de negociar valores melhores de pagamentos. Um estudo elaborado pelo Centro Internacional de Transparência e Pesquisa em Fiscalidade Corporativa (CICTAR), com apoio do Sindicato dos Agentes Fiscais de Rendas do Estado de São Paulo (Sinafresp) e do Dieese; informa que mais de 40 programas federais de refinanciamento tributário criados em aproximadamente duas décadas podem ter consolidado no Brasil uma cultura empresarial de postergação deliberada do pagamento de impostos à espera de renegociações mais vantajosas. A avaliação está no relatório “Justiça Fiscal e as empresas de telecomunicações: O caso da Dívida Ativa em São Paulo e no Brasil”, produzido por essas entidades.
O documento concentra sua análise no setor de telecomunicações, usando Tim, Vivo e Claro como exemplo do que chama de “normalização do não pagamento”. Segundo o estudo, as três operadoras acumulavam R$ 11,1 bilhões em dívidas ativas apenas no estado de São Paulo em 2025. A Tim aparecia como a segunda maior devedora do estado, com R$ 4,7 bilhões, seguida da Vivo, com R$ 4,5 bilhões, enquanto a Claro figurava na 33ª posição, com R$ 1,9 bilhão.
A tese central, entretanto, esbarra em um ponto estrutural que o próprio estudo menciona apenas parcialmente: o setor de telecomunicações brasileiro historicamente opera sob uma das maiores cargas tributárias do mundo, situação que ajuda a alimentar o gigantesco volume de judicialização tributária e regulatória existente no país.
Até a aprovação da Lei Complementar 194/2022, os serviços de Telecomunicações eram tributados em muitos estados com alíquotas de ICMS entre 25% e 30%, patamar superior ao incidente sobre diversos produtos considerados supérfluos. O próprio relatório reconhece que, em São Paulo, a alíquota caiu de 25% para 18% somente após a classificação do setor como serviço essencial.
Essa elevada tributação ajudou a transformar telecomunicações em um dos setores mais litigiosos da economia brasileira. Grande parte das dívidas inscritas em dívida ativa não decorre necessariamente de inadimplência confessada, mas de disputas tributárias e regulatórias históricas envolvendo incidência de ICMS, créditos de PIS/Cofins, serviços digitais, compartilhamento de infraestrutura, roaming, Serviço de Valor Adicionado (SVA), amortização de ágio, fundos setoriais e definição da própria base tributável dos serviços de conectividade.
O tamanho desse contencioso impressiona. Estudos utilizados pelo Ministério da Fazenda, Insper e o Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO), estimam que o contencioso tributário brasileiro, somando esfera administrativa e judicial, já superou 75% do Produto Interno Bruto (PIB), um dos maiores do mundo. Considerando o PIB brasileiro atual na casa de R$ 11 trilhões, isso representa um estoque de disputas tributárias superior a R$ 8 trilhões em toda a economia.
Dentro desse universo, telecomunicações aparece historicamente entre os segmentos mais judicializados do país. As grandes operadoras mantêm disputas bilionárias simultâneas em tribunais estaduais, Justiça Federal, Superior Tribunal de Justiça (STJ), Supremo Tribunal Federal (STF) e Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).
Os próprios balanços das empresas ajudam a dimensionar o tamanho do problema. A Telefônica Brasil, controladora da Vivo, frequentemente reporta dezenas de bilhões de reais em contingências tributárias, regulatórias e cíveis. A Oi chegou a informar passivos superiores a R$ 100 bilhões durante seu processo de recuperação judicial. Tim e Claro também mantêm contingências bilionárias envolvendo ICMS, PIS/Cofins, amortização de ágio, compensações tributárias e disputas regulatórias.
Esse ambiente criou uma espécie de “círculo vicioso tributário”. De um lado, estados dependem historicamente da arrecadação de telecomunicações como importante fonte de receita fiscal, ao lado de combustíveis e energia elétrica. De outro, as empresas argumentam que a elevada tributação encarece a conectividade, reduz investimentos e estimula a judicialização permanente.
Bom Negócio
O relatório do CICTAR, porém, sustenta que parte das multinacionais do setor ultrapassou a mera defesa tributária legítima e passou a utilizar o sistema de contencioso, refinanciamentos e parcelamentos como estratégia financeira permanente. Segundo os autores, programas de refinanciamento recorrentes teriam criado incentivos econômicos para que grandes grupos deixassem de quitar tributos integralmente no vencimento original, apostando na abertura futura de novos Refis com condições mais favoráveis. O documento argumenta que isso teria transformado a inadimplência tributária em mecanismo indireto de capitalização corporativa.
O caso paulista é apontado como exemplo emblemático dessa dinâmica. O relatório mostra que o estoque da dívida ativa do estado cresceu de R$ 302 bilhões em 2015 para R$ 457,1 bilhões em 2025, avanço médio anual de 4,2%. Mesmo com aumento da recuperação de créditos, novas inscrições continuaram superando pagamentos e baixas. O estudo cita especificamente o “Programa Acordo Paulista (PAP)”, principal mecanismo recente de refinanciamento tributário do estado. Segundo o relatório, dos R$ 58,4 bilhões inscritos no programa desde 2024, apenas R$ 6,8 bilhões haviam sido efetivamente arrecadados até fevereiro de 2026, enquanto R$ 51,6 bilhões foram renegociados, abatidos ou permaneciam pendentes.
Os pesquisadores também afirmam que o setor de telecomunicações registrou forte deterioração da arrecadação de ICMS nos últimos anos. Enquanto a arrecadação total de ICMS do estado de São Paulo cresceu 17,7% entre 2020 e 2025, a arrecadação proveniente do setor caiu 49,3% em termos reais no mesmo período.
Parte dessa queda é atribuída à redução da alíquota promovida pela Lei Complementar 194/2022. Outra parte, segundo o relatório, estaria ligada ao uso crescente de estratégias tributárias envolvendo Serviços de Valor Adicionado (SVA), como ebooks, jornais digitais, revistas eletrônicas e plataformas digitais incluídas nos pacotes de telefonia. Segundo o estudo, esses serviços recebem tratamento tributário distinto do serviço principal de telecomunicações e podem reduzir significativamente a base de incidência do ICMS. Em exemplos analisados no relatório, até 25,8% da receita de determinadas faturas teria ficado fora da tributação estadual em razão da inclusão desses conteúdos digitais.
O documento também avança sobre planejamento tributário internacional das operadoras. O caso mais detalhado envolve a Claro. Segundo o relatório, a empresa acumulava cerca de R$ 32,4 bilhões em dívidas com companhias do próprio grupo econômico, especialmente subsidiárias localizadas na Holanda e no México. Os autores sugerem que parte dessa estrutura pode estar associada a mecanismos internacionais de transferência de lucros, conhecidos como “profit shifting”.
A subsidiária holandesa ligada ao grupo América Móvil é citada no relatório como exemplo de possível estrutura de planejamento tributário agressivo. Segundo os autores, a empresa teria registrado elevada lucratividade mesmo sem possuir funcionários formais. O estudo, porém, não afirma existência de ilegalidade comprovada e utiliza termos como “forte possibilidade” e “indícios” ao tratar do tema.
Outro ponto abordado envolve disputas sobre amortização de ágio. O relatório menciona decisão recente do Carf desfavorável à Tim em caso estimado em aproximadamente R$ 700 milhões envolvendo “ágio interno”. A Vivo também aparece associada a autuações tributárias relacionadas à dedução de despesas de amortização de ágio.
Ao final, o relatório defende uma série de mudanças regulatórias e fiscais, incluindo restrições a refinanciamentos sucessivos, endurecimento da Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN), limitação do acesso de empresas devedoras a incentivos fiscais e contratos públicos e maior transparência sobre renegociações tributárias.
Em tom crítico, o estudo acaba expondo uma contradição estrutural do modelo brasileiro: o país combina uma das maiores cargas tributárias sobre telecomunicações do mundo com um dos maiores contenciosos tributários globais, um ambiente que favorece simultaneamente judicialização massiva, refinanciamentos recorrentes e estratégias sofisticadas de planejamento fiscal corporativo.
Reforma Tributária
A reforma tributária aprovada nos últimos anos pode reduzir parte importante da crise estrutural de judicialização tributária existente no setor de telecomunicações, embora dificilmente elimine, sozinha, a cultura de refinanciamentos sucessivos e contenciosos bilionários construída no Brasil ao longo de décadas. O principal impacto da reforma tende a ocorrer justamente em um dos ambientes mais litigiosos da economia brasileira: a tributação sobre conectividade, serviços digitais e infraestrutura de telecom.
Hoje, o setor convive simultaneamente com ICMS estadual, PIS/Cofins federal, fundos setoriais, contribuições regulatórias e múltiplas interpretações tributárias estaduais e federais. Esse modelo fragmentado alimentou disputas envolvendo incidência de ICMS sobre streaming, serviços digitais, computação em nuvem, ebooks, plataformas digitais, Serviço de Valor Adicionado (SVA), roaming, compartilhamento de infraestrutura e definição da própria base tributável dos serviços de telecomunicações.
A reforma tenta atacar exatamente essa fragmentação ao substituir gradualmente o atual sistema por um modelo de IVA dual, composto pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) – federal e pelo IBS ((Imposto sobre Bens e Serviços) – estadual e municipal. Na prática, isso pode reduzir parte significativa das disputas tributárias porque o sistema deixa de se concentrar na definição jurídica de qual tributo incide sobre cada operação específica e passa a focar no conceito mais amplo de valor agregado.
Outro efeito importante será a redução da guerra fiscal entre estados. Hoje, cada unidade da federação possui regras próprias, incentivos específicos, interpretações distintas e regimes especiais, cenário que favorece planejamento tributário agressivo, arbitragem regulatória e judicialização permanente. A criação do IBS tende a uniformizar parte dessas regras e diminuir as divergências estaduais que historicamente atingem o setor de telecomunicações.
A reforma também promete ampliar a não cumulatividade tributária. Isso é particularmente relevante para telecomunicações, um setor extremamente intensivo em investimentos em rede, data centers, energia, importações, software e infraestrutura. No sistema atual, há enorme dificuldade de aproveitamento integral de créditos tributários, o que eleva artificialmente a carga efetiva do setor. Com a não cumulatividade mais ampla prevista no novo modelo, as operadoras poderão recuperar créditos de forma mais eficiente, reduzindo disputas sobre compensações tributárias.
Mesmo assim, a reforma não elimina automaticamente o gigantesco estoque de contencioso tributário já existente no país. As disputas atuais continuarão tramitando durante anos no STF, STJ, Carf, Justiça Federal e tribunais estaduais. Além disso, a própria transição para o novo modelo pode gerar uma nova onda temporária de judicialização, especialmente em setores como telecomunicações, onde as fronteiras entre telecom, plataformas digitais, serviços eletrônicos, nuvem e inteligência artificial estão cada vez mais difusas.
Outra questão relevante é que a reforma simplifica o sistema, mas não necessariamente reduz drasticamente a carga tributária sobre consumo. Dependendo da calibragem final das alíquotas do IVA brasileiro, telecomunicações pode continuar submetida a uma das maiores cargas tributárias do mundo, ainda que dentro de uma estrutura menos caótica e mais previsível.
Há ainda uma dimensão política importante. Historicamente, ICMS de telecomunicações, energia e combustíveis sempre funcionou como uma das principais fontes de arrecadação estadual. A LC 194/2022, que classificou telecom como serviço essencial e reduziu alíquotas de ICMS, já provocou forte reação dos estados diante das perdas de arrecadação. A reforma aprofunda esse debate ao reduzir parte da autonomia estadual sobre a tributação do setor.
Por isso, embora a reforma tributária tenha potencial para reduzir complexidade, cumulatividade e parte da litigiosidade estrutural do sistema, ela não resolve automaticamente problemas como refinanciamentos recorrentes, estratégias sofisticadas de planejamento tributário, judicialização massiva e a dependência histórica do Estado brasileiro sobre setores altamente tributados como telecomunicações.
