O governo brasileiro poderá tentar rever a mudança de controle da Serra Verde, única mineradora em produção comercial de terras raras no país, adquirida pela norte-americana USA Rare Earth em uma operação diretamente apoiada pelo governo dos Estados Unidos. A possibilidade foi levantada por fontes que acompanharam as discussões em torno da reunião desta quarta-feira (26) do presidente Luiz Inácio Lula da Silva com os presidentes do Senado, Davi Alcolumbre, e da Câmara, Hugo Motta.
A avaliação é de que a negociação realizada entre empresas privadas não encerra necessariamente a discussão sobre o destino dos direitos minerários da Serra Verde porque os recursos minerais existentes no subsolo pertencem à União. A Constituição separa a propriedade do solo daquela dos recursos minerais, cabendo ao poder público autorizar sua pesquisa e exploração. É justamente essa brecha entre o controle de uma empresa privada e o controle público sobre os recursos minerais que o novo marco dos minerais críticos pretende enfrentar.
O texto do PL 2.780/2024, já aprovado pela Câmara e que Alcolumbre se comprometeu nesta quarta-feira a colocar em votação no Senado na próxima semana, cria o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE), ligado à Presidência da República, e lhe entrega uma competência que atinge diretamente operações semelhantes à da Serra Verde: homologar mudanças diretas ou indiretas de controle societário de empresas titulares de direitos minerários sobre minerais críticos e estratégicos.
Nesse desenho, a Serra Verde poderá se transformar no primeiro grande teste do novo marco. Segundo fontes, o argumento é que a operação societária não altera o fato de que os recursos minerais existentes no subsolo pertencem à União e sua exploração depende de direitos concedidos pelo poder público.
Caberia ao novo Conselho avaliar se a transferência de controle de uma empresa titular desses direitos, especialmente quando envolve minerais considerados estratégicos e interesses de um governo estrangeiro, atende ao interesse nacional. A possibilidade de revisão, contudo, deverá enfrentar uma questão jurídica relevante: o projeto não estabelece expressamente a aplicação retroativa do poder de homologação a operações definitivamente concluídas antes da entrada em vigor da nova lei.
O alcance é ainda maior. O artigo 3º do projeto estabelece que as atividades submetidas à nova política ficarão subordinadas aos princípios da soberania nacional e da supremacia do interesse público. Pelo mecanismo de triagem previsto no projeto, também poderão ser submetidos à homologação contratos, acordos ou parcerias internacionais de fornecimento de minerais críticos quando houver possibilidade de afetar a segurança econômica ou geopolítica brasileira. A combinação desses dois dispositivos coloca a operação Serra Verde exatamente no centro da discussão.
A empresa não apenas está mudando de controle. Sua produção também foi vinculada por 15 anos a uma estrutura financeira apoiada pelo governo dos Estados Unidos, que deverá comprar 100% da produção da primeira fase da mina de Pela Ema, em Minaçu, Goiás. O próprio Cade registrou oficialmente a existência tanto da combinação empresarial quanto do contrato de fornecimento ao abrir procedimento para analisar a operação em maio.
A discussão política que surgiu nesta quarta-feira é se uma operação nessas condições poderá ser submetida ao futuro Conselho mesmo tendo sido negociada antes da entrada em vigor do novo marco. Esse ponto deverá produzir uma disputa jurídica importante. O projeto aprovado pela Câmara estabelece que a nova lei entra em vigor na data de sua publicação e determina a instalação do CIMCE em até 90 dias, mas não contém uma disposição explícita determinando que mudanças de controle concluídas anteriormente sejam obrigatoriamente reexaminadas.
Portanto, não é possível afirmar neste momento que a aprovação da lei automaticamente permitirá ao governo desfazer a operação. Mas fontes que participaram das discussões desta quarta-feira entendem que o negócio poderá ser reavaliado pelo governo, principalmente diante da natureza estratégica do ativo, da propriedade da União sobre os recursos minerais e do envolvimento direto de um governo estrangeiro na estrutura financeira montada para garantir a produção brasileira.
A Serra Verde pode, assim, transformar-se no primeiro grande teste político e jurídico da nova política brasileira para minerais críticos.
Negócio acelerado
A discussão acontece justamente quando os Estados Unidos aceleraram a operação. Na segunda-feira (24), a USA Rare Earth anunciou que o Departamento de Guerra dos Estados Unidos aumentou de US$ 500 milhões para US$ 750 milhões sua participação no veículo financeiro criado para garantir a compra da produção da Serra Verde.
Com outros US$ 500 milhões comprometidos por um grande banco e um contrato adicional do governo americano para comprar pelo menos US$ 300 milhões em produtos de terras raras durante cinco anos, a estrutura financeira mobilizada alcançou US$ 1,55 bilhão. Não se trata, portanto, simplesmente de uma empresa americana comprando uma mineradora brasileira. O governo dos Estados Unidos tornou-se parte fundamental da estrutura destinada a garantir economicamente o fluxo dos minerais extraídos em Goiás.
O comunicado oficial americano deixa isso explícito: Washington considera a operação parte de sua estratégia para estabelecer uma cadeia segura de fornecimento de terras raras essenciais à defesa e à segurança econômica dos Estados Unidos. A USA Rare Earth informou ainda que espera concluir a aquisição logo depois da assembleia especial de seus acionistas marcada para sexta-feira, 28 de agosto, caso as condições restantes sejam cumpridas.
Isso cria uma corrida contra o relógio curiosa. Enquanto os acionistas americanos deverão votar a incorporação da Serra Verde nesta sexta-feira, o Senado brasileiro pretende votar somente na próxima semana a legislação que criará justamente o instrumento governamental destinado a homologar mudanças de controle de empresas detentoras de direitos sobre minerais críticos.
Cade arquiva
Até agora, o principal órgão brasileiro que examinou o negócio decidiu não interferir. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica abriu procedimento para verificar tanto a aquisição quanto o acordo de fornecimento de longo prazo, mas acabou arquivando a análise porque os critérios de faturamento estabelecidos pela legislação concorrencial brasileira não tornavam obrigatória a notificação da operação.
Segundo o Cade, o grupo comprador não alcançou no Brasil, em 2025, o faturamento necessário para obrigar a submissão prévia da transação ao órgão antitruste. O resultado expôs uma diferença fundamental entre política concorrencial e segurança econômica.
O Cade examinou se havia obrigação legal de analisar uma concentração empresarial. O futuro Conselho de Minerais Críticos terá outro mandato: avaliar mudanças de controle sob uma política que expressamente incorpora soberania, defesa e interesse nacional. O texto também autoriza o poder público a analisar acordos internacionais de fornecimento quando puderem afetar a segurança econômica ou geopolítica do país.
É uma mudança significativa de paradigma. A Agência Nacional de Mineração havia afirmado anteriormente que, pela legislação atualmente vigente, a compra da Serra Verde não exige anuência prévia do governo. Segundo a ANM, eventual mudança dessa situação dependeria justamente de alteração normativa. Essa alteração normativa agora pode estar a poucos dias de ser aprovada.
Caso concreto
A Serra Verde praticamente parece ter sido desenhada para testar os dispositivos do novo marco. Ela é a única produtora comercial brasileira de terras raras e explora em Minaçu uma jazida de argilas iônicas com presença de disprósio e térbio, dois elementos pesados particularmente importantes para ímãs permanentes utilizados em veículos elétricos, turbinas, eletrônica avançada e equipamentos militares.
A empresa pretende chegar a uma produção anual de aproximadamente 6.400 toneladas de óxidos de terras raras e estima responder por mais da metade da oferta de terras raras pesadas produzidas fora da China já no próximo ano. O problema estratégico para o Brasil está no destino dessa produção. A Serra Verde firmou acordo de 15 anos para entregar 100% da produção da primeira fase a uma estrutura apoiada pelo governo americano e por investidores privados. O acordo possui preços mínimos garantidos, inclusive para disprósio e térbio.
O modelo funciona justamente como uma política industrial. Washington ajuda a financiar a demanda, garante comprador e estabelece pisos de preços para tornar economicamente viável uma cadeia de fornecimento fora da China. A operação recebeu nesta semana um reforço ainda mais explícito: o Departamento de Guerra americano classificou a garantia desses suprimentos como parte da necessidade estratégica dos Estados Unidos de assegurar cadeias resilientes para sua segurança econômica e militar.
O Brasil, apesar de ser dono constitucional dos recursos minerais existentes no subsolo, chega à discussão depois que essa estrutura já foi montada.
Marco muda
É exatamente isso que o PL 2.780/2024 pretende evitar daqui para frente. O texto aprovado pela Câmara cria uma estrutura de intervenção governamental muito mais ampla do que a existente hoje.
Além de homologar mudanças de controle societário, o CIMCE poderá analisar atos societários e contratuais, definir quais minerais serão classificados como críticos e estratégicos, estabelecer prioridades e formular o Plano Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos. Suas decisões deverão ser publicadas e fundamentadas.
O texto é particularmente claro ao estabelecer que a política mineral ficará subordinada à soberania nacional e à supremacia do interesse público. Durante a tramitação na Câmara, o próprio relator Arnaldo Jardim deixou explícita a intenção por trás do mecanismo. Ao apresentar o texto, afirmou que mudanças de controle acionário ou de comando de projetos poderiam ser revistas pelo governo. Não é, portanto, uma discussão surgida apenas depois da compra da Serra Verde.
O mecanismo de controle societário está escrito no projeto enviado ao Senado. A dúvida decisiva será saber até onde esse poder poderá alcançar uma transação negociada antes da existência da nova lei, especialmente se a transferência definitiva do controle ocorrer antes de sua sanção.
Reação
A preocupação com a Serra Verde apareceu na reunião desta quarta-feira dentro de uma discussão mais ampla sobre soberania econômica e tecnológica. Lula colocou lado a lado o marco dos minerais críticos e o Regime Especial de Tributação para Serviços de Datacenter (Redata), duas propostas que estavam paradas no Senado e que Alcolumbre se comprometeu a levar à votação durante o esforço concentrado da próxima semana. “Na questão da soberania, a questão do Redata e dos minerais críticos são coisas extraordinariamente delicadas para o Brasil”, afirmou o presidente depois do almoço com os presidentes da Câmara e do Senado.
Lula relacionou diretamente a necessidade de atrair data centers ao controle sobre os dados produzidos no país. “Se não tomarmos cuidado, os dados do povo vão ficar nas mãos de outras pessoas que não do povo brasileiro”, afirmou. Segundo o presidente, estimativas do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços indicam que o Redata poderá estimular até R$ 500 bilhões em investimentos na construção de data centers no Brasil. O regime concede benefícios tributários para a aquisição de equipamentos destinados a essas infraestruturas, mediante contrapartidas relacionadas, entre outros pontos, a investimentos tecnológicos, eficiência ambiental e oferta de capacidade computacional ao mercado brasileiro.
A comparação feita por Lula expõe duas faces de um mesmo problema. No Redata, o governo pretende utilizar incentivos tributários para trazer para o território brasileiro uma infraestrutura hoje fortemente concentrada no exterior e considerada essencial para computação em nuvem e inteligência artificial. Nos minerais críticos, tenta construir instrumentos para impedir que a riqueza existente no subsolo brasileiro seja incorporada a cadeias produtivas estrangeiras sem que o Estado sequer possa avaliar previamente os efeitos estratégicos da operação.
Foi nesse ponto que Lula fez uma declaração que se encaixa diretamente no caso Serra Verde. Ao defender a urgência da regulamentação dos minerais críticos, afirmou que “já tem muita gente estrangeira comprando o que nem regulamos”. E acrescentou que essa riqueza mineral não pertence ao presidente da República nem aos presidentes das Casas do Congresso, mas ao Brasil, razão pela qual o país precisa criar regras capazes de fazer com que esses recursos produzam benefícios para sua própria população.
A fala ocorre justamente quando a Serra Verde, única produtora comercial de terras raras do país, está em processo de transferência para o controle da norte-americana USA Rare Earth, em uma operação apoiada financeiramente pelo governo dos Estados Unidos. A coincidência entre a negociação e a votação do novo marco transforma o negócio em exemplo concreto do problema levantado por Lula: o capital estrangeiro avança sobre um ativo mineral estratégico enquanto o Brasil ainda está criando o instrumento legal que permitirá ao governo avaliar se uma mudança de controle dessa natureza atende ao interesse nacional.
O almoço no Alvorada produziu, portanto, uma convergência que até agora não estava tão explícita no discurso do governo. Dados e minerais passaram a ser tratados como componentes de uma mesma política de soberania. De um lado, o país pretende abrir mão de arrecadação para atrair centenas de bilhões de reais em infraestrutura de processamento e armazenamento de dados. Do outro, tenta estabelecer controles para evitar que minerais indispensáveis à inteligência artificial, à indústria eletrônica, à transição energética e à defesa sejam extraídos no Brasil, mas tenham sua cadeia econômica e seu destino estratégico definidos no exterior.
O calendário deixa a situação ainda mais peculiar. Na sexta-feira, os acionistas da USA Rare Earth deverão deliberar sobre a aquisição. Na próxima semana, o Senado poderá aprovar uma lei criando um Conselho vinculado à Presidência da República com competência expressa para homologar esse tipo de mudança de controle. Se o Senado mantiver o texto da Câmara sem alterações, a proposta seguirá diretamente para sanção presidencial.
Disputa maior
A Serra Verde deixa, assim, de representar apenas uma discussão sobre a venda de uma mineradora. Ela pode se tornar o primeiro grande confronto entre a estratégia americana de segurança mineral e a tentativa brasileira, ainda em construção, de criar sua própria política de soberania sobre minerais críticos.
Os Estados Unidos já colocaram dinheiro, garantia de compra e política de defesa na mesa. O Brasil está colocando agora sua legislação. E existe uma diferença fundamental entre as duas estratégias: Washington agiu antes de concluir a aquisição. Brasília está tentando construir seus instrumentos de controle quando o negócio já se aproxima da conclusão.
Caso o governo decida efetivamente submeter a mudança de controle da Serra Verde ao futuro CIMCE, a questão poderá extrapolar rapidamente a mineração. Entrarão em discussão segurança jurídica, direitos adquiridos, competência regulatória da União, proteção de investimentos estrangeiros e até as relações comerciais entre Brasil e Estados Unidos.
Por isso, a votação da próxima semana deixou de tratar apenas de uma política para futuras minas. A Serra Verde colocou diante do Senado um negócio de bilhões de dólares, apoiado diretamente pelo governo americano e amarrado a um contrato de fornecimento de 15 anos.
O Congresso terá de decidir agora se o novo marco apenas impedirá que situações semelhantes ocorram no futuro ou se fornecerá instrumentos para o governo brasileiro tentar intervir também na operação que já está em curso.
*Foto encontro de Lula: reprodução do G1.
