O Brasil não precisaria criar uma nova legislação nem inventar uma instituição para acompanhar os Estados Unidos na estratégia de transformar dinheiro público destinado à inovação em participação nas empresas beneficiadas. BNDESPar, Finep, FNDCT e fundos de investimento já permitem ao Estado assumir participações minoritárias em companhias privadas sem controlá-las. O próprio Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA) prevê esse caminho. Os números do programa, porém, mostram que a aposta brasileira continua concentrada principalmente no crédito.
Dos R$ 13,79 bilhões reservados pelo PBIA ao eixo “IA para Inovação Empresarial”, R$ 11,4 bilhões estão concentrados em duas grandes ações associadas a recursos reembolsáveis. São aproximadamente 82,7% de todo o eixo empresarial do plano. A maior ação prevê R$ 9,1 bilhões para desenvolvimento e adoção de soluções de inteligência artificial relacionadas às missões da Nova Indústria Brasil, utilizando recursos reembolsáveis do FNDCT e do BNDES.
Outros R$ 2,3 bilhões são destinados ao desenvolvimento de data centers nacionais, novamente com recursos do BNDES e FNDCT reembolsável. A arquitetura revela uma diferença importante em relação à estratégia que o governo americano começa a aplicar em determinadas empresas de tecnologias críticas.
No financiamento brasileiro, o poder público continua tendo retorno. A companhia deverá pagar principal e juros conforme as condições da operação. Mas o Estado permanece credor. Se uma empresa recebe R$ 200 milhões para desenvolver uma tecnologia e, alguns anos depois, multiplica por 50 seu valor, o BNDES ou a Finep continuam tendo direito ao que foi estabelecido no contrato de financiamento. Não passam automaticamente a possuir uma parcela da valorização extraordinária produzida pelo negócio.
Na subvenção econômica, a distância é ainda maior. O governo utiliza recursos não reembolsáveis justamente para compartilhar o elevado risco da inovação. Se a tecnologia fracassar, o poder público absorveu parte do custo. Se produzir uma companhia que posteriormente passe a valer bilhões, não existe automaticamente uma participação societária que permita ao contribuinte participar desse ganho.
O investimento em ações muda essa relação. O Estado continua assumindo risco, mas recebe um ativo. Se a companhia cresce, sua participação pode se valorizar. Posteriormente, a venda das ações ou cotas permite recuperar o capital e eventualmente obter ganho. O Brasil conhece esse mecanismo há décadas.
A Lei nº 13.303, a Lei das Estatais, disciplina expressamente situações em que empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias possuem participação em sociedades empresariais sem deter seu controle acionário. O Decreto nº 8.945, que regulamenta a legislação, possui inclusive uma seção dedicada às participações minoritárias.
Portanto, participação estatal não significa necessariamente estatização. Uma sociedade de economia mista pressupõe controle público. Numa participação minoritária, o Estado pode possuir parte do capital sem controlar a companhia.
O exemplo mais evidente é a BNDESPar. A subsidiária do BNDES investe diretamente em companhias brasileiras abertas ou fechadas e define suas participações como minoritárias, transitórias e não executivas. O objetivo é colocar capital em empresas e setores considerados relevantes, participar de sua valorização e posteriormente realizar o investimento.
A própria União também possui participações minoritárias diretas em empresas privadas administradas pelo Tesouro Nacional. Boa parte dessa carteira, entretanto, resulta historicamente de reorganizações, extinções e privatizações de entidades públicas, e não de uma política sistemática de aquisição direta de ações para desenvolver tecnologias estratégicas.
A experiência ativa brasileira ocorre principalmente através de instituições especializadas. E o PBIA já contempla esse caminho. O plano reservou originalmente R$ 400 milhões para uma ação específica de apoio a startups de inteligência artificial através de fundo de investimento. O montante equivale a aproximadamente 2,9% dos R$ 13,79 bilhões destinados à inovação empresarial.
A previsão começou a ser concretizada neste ano com a chamada de BNDESPar e Finep para selecionar o gestor de um Fundo de Investimento em Participações dedicado a startups brasileiras intensivas em inteligência artificial. A BNDESPar poderá colocar até R$ 125 milhões e a Finep, através do FNDCT, até R$ 80 milhões.
São até R$ 205 milhões de recursos públicos explicitamente identificados nessa estrutura. Cada cotista público poderá representar no máximo 25% do fundo, obrigando a operação a buscar outros investidores. BNDES e Finep informaram posteriormente que o FIP poderá mobilizar até aproximadamente R$ 500 milhões.
Nesse caso, o Estado deixa de funcionar apenas como credor. BNDESPar e FNDCT tornam-se cotistas do fundo. O fundo investe nas startups. Se as companhias se valorizarem e as participações forem posteriormente vendidas com ganho, o resultado chega aos cotistas, inclusive aos investidores públicos.
O desenho é particularmente importante porque demonstra que capital estatal e privado não precisam ser concorrentes. O Estado pode funcionar como investidor-âncora. Em vez de substituir investidores privados, coloca uma parcela inicial do capital, reduz o risco de entrada em tecnologias de longa maturação e procura atrair outros participantes.
É uma arquitetura diferente daquela escolhida pelos Estados Unidos nos novos acordos do CHIPS Act. No caso da D-Wave, o Departamento de Comércio coloca recursos diretamente na companhia e recebe diretamente suas ações. No FIP brasileiro, BNDESPar e FNDCT investem num fundo, que posteriormente adquire participações nas empresas.
O caminho societário é diferente, mas o princípio econômico é semelhante: dinheiro público assume risco empresarial e pode participar do ganho patrimonial. A diferença está na escala.
Uma fotografia aproximada do eixo empresarial do PBIA mostra 82,7% concentrados nas duas grandes ações explicitamente associadas a recursos reembolsáveis, aproximadamente 2,9% na ação originalmente prevista para o fundo de startups e cerca de 14,4% distribuídos entre outros instrumentos e fontes, incluindo recursos não reembolsáveis, Sebrae, capital privado, formação de talentos e estruturas de pesquisa.
Os 2,9% não representam necessariamente a parcela definitiva de participação acionária do PBIA. O valor efetivamente investido pelo poder público através do FIP pode mudar e outras operações patrimoniais podem surgir. A comparação, entretanto, revela a ordem de grandeza dos instrumentos escolhidos.
O crédito domina. A própria Finep informou, quando o PBIA foi lançado, que aproximadamente R$ 15 bilhões seriam operacionalizados pela instituição através de financiamento reembolsável, subvenção econômica, recursos não reembolsáveis para instituições científicas e tecnológicas e participação acionária. Não foi apresentada naquele anúncio uma divisão consolidada desses R$ 15 bilhões entre as quatro modalidades.
O orçamento do FNDCT ajuda a dimensionar a diferença histórica entre elas. Em 2025, o fundo previa R$ 1,89 bilhão para subvenção econômica, enquanto a ação orçamentária destinada à participação no capital contava com R$ 36,74 milhões. Os números abrangem todo o FNDCT e não apenas o PBIA, portanto não podem ser utilizados como composição financeira do plano de inteligência artificial. Mas revelam a diferença histórica de escala entre participação patrimonial e outros instrumentos de apoio à inovação.
Há sinais recentes de mudança. A Finep está ampliando sua carteira de venture capital e private equity. Além do FIP de inteligência artificial, existem iniciativas relacionadas a Govtech, transição energética e descarbonização, complexo econômico-industrial da saúde, sustentabilidade, biodiversidade e prioridades da Nova Indústria Brasil.
Em apresentação ao Conselho Diretor do FNDCT, a instituição registrou R$ 460 milhões de capital do fundo comprometidos em FIPs, capazes de alavancar aproximadamente R$ 2 bilhões. A Finep possui experiência acumulada de mais de duas décadas nessa área. Em material institucional, registrou mais de R$ 650 milhões de capital comprometido em fundos, mais de R$ 570 milhões integralizados e aproximadamente R$ 540 milhões em retornos.
Há investimentos bem-sucedidos e outros sem retorno, exatamente como seria esperado numa carteira de capital de risco. No FIP Inova Empresa, por exemplo, a Finep havia comprometido R$ 380 milhões até o final de 2024 e aportado R$ 166,6 milhões. Uma operação desinvestida retornou R$ 58,2 milhões para a instituição. Outra não produziu retorno.
O Brasil, portanto, já sabe executar a operação econômica que os Estados Unidos estão ampliando: colocar dinheiro público em empresas privadas, assumir risco e participar do ganho quando a empresa se valoriza. A questão é a dimensão atribuída ao instrumento dentro da nova política industrial.
A Nova Indústria Brasil reproduz essa dualidade em escala muito maior. O Plano Mais Produção mobiliza centenas de bilhões de reais através de BNDES, Finep, Banco do Brasil, Caixa, Banco do Nordeste, Banco da Amazônia e Embrapii. O financiamento ocupa posição central nessa estrutura.
Mas a BNDESPar voltou a ganhar espaço. O BNDES anunciou em 2025 a intenção de investir até R$ 5 bilhões diretamente em empresas e outros R$ 5 bilhões através de fundos, com foco, entre outros setores, em inovação, transição ecológica e descarbonização.
A Finep também estrutura fundos associados às prioridades da Nova Indústria Brasil. Seria incorreto, portanto, afirmar que o governo brasileiro coloca centenas de bilhões de reais nas empresas e deixa necessariamente todo o ganho patrimonial para os acionistas privados.
O Estado também investe em capital. Mas seria igualmente incorreto afirmar que participação societária ocupa posição semelhante àquela que Washington começa a dar ao instrumento em determinadas operações de tecnologias críticas. Isso leva a uma questão que provavelmente se tornaria inevitável se o Brasil decidisse aumentar significativamente a participação acionária nas empresas apoiadas pelo PBIA ou pela Nova Indústria Brasil: como o mercado reagiria?
No Brasil, a discussão carrega uma história política que não pode ser ignorada. Um anúncio de que o governo passaria a comprar participações em empresas consideradas estratégicas provavelmente provocaria questionamentos sobre intervenção estatal, escolha de “campeões nacionais”, favorecimento de determinados grupos, interferência política e utilização do BNDES para orientar decisões empresariais.
O fato de o governo Trump estar adotando uma estratégia acionária torna a discussão particularmente provocadora. Uma administração identificada com desregulamentação, redução da máquina pública e defesa do setor privado está transformando o próprio governo federal em acionista de empresas privadas consideradas estratégicas. Washington tenta resolver a aparente contradição separando participação econômica de controle.
O argumento não é que o Estado precise administrar as companhias. É que, se o contribuinte coloca dinheiro e assume risco tecnológico, pode ser razoável participar também do retorno extraordinário caso a empresa tenha sucesso. Os acordos americanos procuram refletir essa distinção.
No caso da D-Wave, o Departamento de Comércio receberá ações, mas o governo não terá os direitos ordinários de voto enquanto permanecer proprietário delas. A participação é minoritária e não controladora, a companhia permanece privada e existe a possibilidade de desinvestimento futuro.
Curiosamente, a filosofia se aproxima da definição utilizada há anos pela própria BNDESPar: participações minoritárias, transitórias e não executivas. Isso significa que uma eventual ampliação brasileira do equity não precisaria significar maior controle estatal sobre empresas privadas. O país poderia ampliar fundos especializados em inteligência artificial, semicondutores, computação quântica, biotecnologia, tecnologias energéticas ou outros setores considerados estratégicos.
O capital público poderia ser condicionado à entrada de investidores privados. As participações poderiam ter limites previamente definidos. O Estado poderia abrir mão da interferência operacional. Critérios de seleção poderiam ser públicos, a avaliação das empresas profissionalizada e a política de desinvestimento estabelecida antes da aplicação do dinheiro.
Nesse desenho, o governo não substituiria o mercado de venture capital. Tentaria ampliá-lo. O próprio FIP de IA do PBIA já segue parcialmente essa direção ao limitar a participação dos investidores públicos e buscar capital privado. Isso não significa que transformar financiamento em equity seja sempre melhor.
Uma grande empresa lucrativa que pretende construir um data center pode ter capacidade para assumir dívida. Nesse caso, não existe razão automática para o Estado tornar-se acionista apenas porque concedeu financiamento. A situação pode ser diferente numa empresa pequena desenvolvendo uma tecnologia radicalmente nova.
Uma startup brasileira de inteligência artificial, semicondutores ou computação quântica pode precisar de R$ 100 milhões para transformar pesquisa em produto comercial. A probabilidade de fracasso é elevada e investidores privados podem considerar o risco excessivo. O Estado pode então decidir compartilhar esse risco através de subvenção ou capital favorecido.
Mas existe a possibilidade inversa: a tecnologia dar certo e a companhia passar a valer bilhões. É nesse tipo de investimento que surge uma pergunta diferente. Se o contribuinte compartilha a perda quando a aposta tecnológica fracassa, deveria compartilhar também o ganho quando ela produz uma empresa extraordinariamente valiosa?
Os Estados Unidos começaram a responder que, em determinados casos, sim.
Uma expansão desse modelo no Brasil, porém, dependeria menos da existência de instrumentos jurídicos e mais da credibilidade de sua governança. A OCDE recomenda que governos explicitem as razões de suas participações societárias, profissionalizem a administração dos ativos públicos e mantenham separadas as funções do Estado como acionista, regulador e formulador de políticas.
Essa separação é fundamental porque uma participação minoritária também pode produzir controle na prática caso seja acompanhada de direitos especiais, vetos ou influência sobre a administração. Uma participação de 5% ou 10%, temporária, sem interferência operacional e com regras transparentes de saída transmite ao mercado uma mensagem.
Uma participação de 30% ou 40%, acompanhada de poder de veto, indicações políticas para a administração e capacidade de direcionar decisões empresariais transmite outra. Por isso, o principal obstáculo para ampliar o Estado acionista brasileiro talvez não seja jurídico, financeiro ou institucional. É de governança e credibilidade.
O mercado precisaria acreditar que empresas não seriam escolhidas por razões políticas, que os investimentos seriam avaliados profissionalmente, que o Estado não utilizaria sua condição de acionista para interferir na administração e que haveria uma política previsível para vender as participações.
Quanto maior a distância entre o governo que define as prioridades estratégicas e os gestores profissionais responsáveis por selecionar empresas individuais, menor tende a ser o risco de o instrumento ser percebido simplesmente como intervenção estatal. A experiência americana coloca o Brasil diante de uma ironia.
Durante décadas, a participação do Estado em empresas privadas esteve associada no debate brasileiro a questionamentos sobre intervencionismo e tamanho do Estado. Agora os Estados Unidos estão utilizando participações societárias como ferramenta para disputar algumas das tecnologias mais estratégicas do mundo.
Washington não está abandonando o mercado. Está utilizando instrumentos do próprio mercado para executar política industrial. O Brasil já possui esses instrumentos. Possui a BNDESPar. Possui a Finep. Possui o FNDCT. Possui fundos de participação. Possui legislação para investimentos minoritários. E o próprio PBIA começa a levar essa lógica para empresas de inteligência artificial.
O que ainda não fez foi colocar esse instrumento no centro de sua estratégia. No principal eixo empresarial do PBIA, 82,7% dos recursos estão concentrados nas duas grandes ações explicitamente associadas a financiamento reembolsável. A ação originalmente destinada ao fundo de startups representa cerca de 2,9%. Isso não significa que o Brasil deveria simplesmente inverter esses percentuais.
Crédito, subvenção e participação acionária atendem a necessidades diferentes.
A questão que surge da experiência americana é mais específica: quando o Estado brasileiro assume riscos extraordinários para desenvolver uma tecnologia que o mercado não financiaria sozinho, qual deve ser a contrapartida econômica para o contribuinte?
Para uma empresa consolidada, principal e juros podem ser suficientes. Para uma tecnologia embrionária de altíssimo risco e enorme potencial econômico, talvez não. Os Estados Unidos começaram a transformar essa diferença em política pública.
O Brasil já possui os instrumentos necessários para fazer a mesma escolha. O debate agora é em quais casos deveria utilizá-los, em qual escala e com quais salvaguardas para que participar do ganho econômico não signifique assumir o controle político das empresas.
