Pouco mais de um minuto. Esse foi o tempo necessário para que a Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Mineração (ANM) aprovasse, por unanimidade, em novembro de 2022, uma autorização para a Serra Verde Pesquisa e Mineração extrair, em Goiás, até 5 mil toneladas por ano de minério de terras raras, pelo prazo de três anos. Hoje, com a Serra Verde transformada na primeira operação comercial de grande escala de terras raras do Brasil e esses minerais no centro de uma corrida internacional, o país se prepara para mudar a forma de tratar recursos considerados estratégicos.
O Projeto de Lei 2.780/2024, aprovado pelo Senado em 2 de setembro e encaminhado à sanção presidencial, institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos e cria o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE), vinculado à Presidência da República. A regulamentação que virá depois da sanção terá de resolver um problema que vai além de definir quais minerais serão estratégicos: como a nova política nacional conviverá com decisões sobre direitos minerários tomadas pela ANM dentro da autonomia administrativa, regulatória e técnica conferida à agência. Tramitação oficial do PL 2.780/2024
O caso Serra Verde mostra concretamente o tamanho desse desafio.
Em 23 de novembro de 2022, durante a 45ª Reunião Ordinária Pública da Diretoria Colegiada, o processo 48406.861426/2010-86 foi levado ao colegiado pelo então diretor Guilherme Santana Lopes Gomes. O assunto registrado na pauta era a “Emissão de Guia de Utilização” para a Serra Verde Pesquisa e Mineração. A reunião ocorreu remotamente e foi transmitida publicamente pela própria agência. Página oficial da reunião de 23 de novembro de 2022
Nos cerca de 60 segundos dedicados ao processo, Guilherme Gomes apresentou a conclusão da análise realizada pela área de fiscalização da ANM, acolheu a proposta técnica e recomendou a emissão da Guia de Utilização para a extração de até 5 mil toneladas anuais de minério de terras raras, pelo prazo de três anos. O início da autorização ficou condicionado à publicação da licença ambiental e à sua comprovação no processo minerário.
Os cinco integrantes da Diretoria Colegiada estavam presentes: Victor Hugo Froner Bicca, Ronaldo Jorge da Silva Lima, Guilherme Santana Lopes Gomes, Tasso Mendonça Júnior e Roger Romão Cabral. A proposta foi imediatamente aprovada por unanimidade.
Não houve, na discussão registrada, debate entre os diretores sobre o caráter estratégico das terras raras, agregação de valor no Brasil, destino comercial da produção ou quem poderia controlar futuramente o empreendimento. Encerrada a votação, o então diretor-geral Victor Hugo Froner Bicca fez a única manifestação adicional registrada sobre o projeto.
Bicca perguntou ao relator Guilherme Gomes se aquela era a Guia referente ao projeto “capitaneado pelo Luciano Freitas Borges”. O relator respondeu que sim. O diretor-geral, então, parabenizou o empreendimento pela “perseverança”.
Luciano de Freitas Borges não era apenas uma pessoa historicamente relacionada ao projeto. Naquele momento, era um dos principais executivos da Serra Verde e exercia a vice-presidência executiva da mineradora, acompanhando, entre outras atribuições, relações institucionais e os processos de licenciamento mineral e ambiental da companhia.
Nenhum dos cinco integrantes daquela votação permanece atualmente na Diretoria Colegiada da ANM. Victor Bicca e Ronaldo Jorge da Silva Lima encerraram seus mandatos em dezembro de 2022; Guilherme Gomes permaneceu até dezembro de 2024; Tasso Mendonça Júnior e Roger Romão Cabral terminaram seus mandatos em dezembro de 2025.
Parecer ausente
A rapidez da votação não significa que a análise técnica do processo tenha consumido apenas um minuto. Antes de chegar à Diretoria, a autorização havia passado pela área de fiscalização da ANM, cuja manifestação técnica serviu de base para o voto apresentado pelo relator Guilherme Santana Lopes Gomes.
É justamente aí, porém, que aparece uma lacuna importante. O documento da área de fiscalização que fundamentou a decisão não está disponibilizado pela ANM entre os documentos públicos da reunião. Na página da 45ª Reunião, a agência oferece acesso à pauta, à ata e à gravação da sessão, mas não à manifestação técnica utilizada como fundamento para a autorização concedida à Serra Verde. Documentação pública da 45ª Reunião da ANM
O acesso a esse documento foi solicitado à ANM, mas a agência se negou a fornecê-lo. Com isso, não é possível conhecer publicamente a íntegra da análise realizada antes da votação: quais elementos foram examinados, como foi justificado o volume de 5 mil toneladas anuais, quais condições foram consideradas para a emissão da Guia e se a área de fiscalização apontou riscos, ressalvas ou condicionantes além daqueles mencionados pelo relator.
Essa distinção é importante para avaliar corretamente a decisão. O que durou pouco mais de um minuto foi a apresentação do processo e sua deliberação pela Diretoria Colegiada, e não necessariamente toda a análise realizada anteriormente pela ANM.
A autorização de 2022 não representava uma concessão definitiva de lavra. A Guia de Utilização é um instrumento que permite, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais antes da outorga da concessão de lavra, observadas as condições estabelecidas pela regulamentação da ANM.
Essa distinção é particularmente importante no caso Serra Verde. O empreendimento percorreu durante mais de uma década diferentes etapas do regime minerário. Desde os primeiros requerimentos de pesquisa, em 2010, recebeu alvarás, prorrogações, Guias de Utilização, aprovações de pesquisa e concessões de lavra. Seis concessões consideradas fundamentais para o empreendimento foram expedidas pelo Ministério de Minas e Energia em 2020, ainda no governo Jair Bolsonaro. A Guia discutida pela Diretoria em novembro de 2022 era, portanto, um ato específico dentro de uma estrutura minerária mais ampla.
O problema é que a profundidade dessa análise não pode ser aferida publicamente porque o documento da área de fiscalização que serviu de base ao voto não está disponível e, quando solicitado, não foi fornecido pela agência.
Regra revista
A ausência desse documento ganha relevância adicional diante de uma decisão tomada pela própria ANM quatro anos depois. Em 2026 a agência reviu as regras das Guias de Utilização, afirmou que pretendia corrigir “distorções e fragilidades” e recuperar a natureza excepcional e precária do instrumento. Sem acesso à manifestação da fiscalização que sustentou a decisão de 2022, não é possível verificar publicamente como esses aspectos foram avaliados no caso da Serra Verde.
Em 27 de maio de 2026, durante a 85ª Reunião Ordinária Pública, a própria Diretoria Colegiada da ANM decidiu rever as regras das Guias de Utilização. O processo 48054.000268/2025-17 tratava especificamente da “alteração de dispositivos que disciplinam a emissão de guia de utilização”. A mudança foi aprovada por unanimidade. Atas das reuniões ordinárias da ANM
A revisão restabeleceu a exigência de apresentação prévia da licença ambiental para a emissão de novas Guias, requisito que havia sido flexibilizado pelo regime adotado em 2020. Ao explicar a decisão no dia seguinte à reunião, a ANM afirmou que pretendia recuperar a finalidade original da GU e impedir que o instrumento funcionasse como substituto da concessão definitiva de lavra. ANM explica mudança nas Guias de Utilização
O diretor-geral Mauro Henrique Moreira Sousa foi ainda mais explícito. Ao explicar a revisão, afirmou que era necessário recuperar a natureza “excepcional e precária” da Guia de Utilização e corrigir “distorções e fragilidades” verificadas no uso do instrumento. Comunicado oficial da ANM
A revisão não surgiu apenas de uma nova orientação da direção da agência. Durante o processo regulatório, a ANM informou que a intervenção buscava atender recomendações da Procuradoria Federal Especializada junto à agência e determinação do Tribunal de Contas da União no Acórdão 29/2026, além de corrigir distorções, restabelecer a conformidade jurídica e aprimorar a governança das Guias de Utilização. Audiência Pública nº 1/2026 da ANM
A mudança também atingiu a própria natureza da decisão administrativa. No processo regulatório de 2026, a ANM propôs deixar de tratar a emissão da Guia como um ato meramente vinculado ao cumprimento dos requisitos e recuperar espaço para avaliação discricionária da administração sobre a conveniência da autorização, coerentemente com o caráter excepcional atribuído ao instrumento.
A mudança acrescenta uma nova pergunta ao caso Serra Verde. A revisão feita em 2026 não transforma automaticamente em irregular uma Guia concedida quatro anos antes, sob as regras então vigentes. Mas, se a própria agência concluiu posteriormente que o modelo apresentava “distorções e fragilidades” e precisava recuperar o “caráter excepcional do instrumento”, torna-se relevante conhecer exatamente a análise técnica que sustentou a autorização da Serra Verde em 2022.
Sem acesso ao documento da área de fiscalização que serviu de base ao voto, não é possível verificar publicamente como esses aspectos foram examinados naquele momento.
Autonomia
A reunião de maio de 2026 produziu ainda outra manifestação particularmente importante para o debate que começaria a ganhar força poucos meses depois.
Ao discutir a alteração das regras das Guias, Mauro Sousa observou que o voto reproduzia entendimentos de órgãos de controle, especialmente do TCU. Mas fez questão de registrar que o aperfeiçoamento das normas deveria decorrer também da “própria autonomia regulatória e discricionariedade técnica” da ANM, e não apenas de manifestações dos órgãos de controle. Atas oficiais da Diretoria Colegiada da ANM
A manifestação é importante porque a ANM não é simplesmente uma repartição subordinada ao Ministério de Minas e Energia. Criada como agência reguladora federal, possui autonomia administrativa e financeira e exerce competências próprias sobre a gestão dos recursos minerais da União, incluindo atos relacionados a direitos minerários. É dentro dessa arquitetura institucional que decisões como a da Serra Verde percorrem a estrutura técnica da agência e chegam à Diretoria Colegiada.
A defesa dessa autonomia ganha outra dimensão agora. Poucos meses depois daquela reunião, o Congresso aprovou uma política que pretende colocar minerais críticos e estratégicos dentro de uma estrutura decisória muito mais ampla que a regulação tradicional da mineração. O PL 2.780/2024 cria o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos, vinculado à Presidência da República, e atribui à nova política objetivos relacionados à industrialização, beneficiamento, transformação, inovação, segurança das cadeias de suprimentos e interesse estratégico nacional. PL 2.780/2024 no Senado
Não significa que o Conselho simplesmente substituirá a ANM ou passará a conceder direitos minerários. A questão é mais complexa. A regulamentação terá de definir em que momento uma decisão pode permanecer exclusivamente no campo técnico-regulatório da mineração e em que circunstâncias seus efeitos sobre um mineral crítico exigirão também uma avaliação estratégica para o país.
Esse é um dos pontos mais delicados deixados para a regulamentação. O novo Conselho terá de conviver não apenas com as competências da ANM, mas também com atribuições exercidas por outras instituições. Operações societárias que caracterizem atos de concentração, por exemplo, estão sujeitas ao sistema brasileiro de defesa da concorrência e, quando preenchidos os requisitos legais, à análise do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). O novo marco terá, portanto, de estabelecer como sua dimensão estratégica se encaixará numa arquitetura estatal que já possui autoridades responsáveis por mineração e concorrência.
A discussão apareceu durante a própria votação no Senado. O relator Eduardo Braga chamou atenção para a futura atuação do Conselho e para aspectos que precisariam ser resolvidos posteriormente na regulamentação, sem alterar naquele momento o mérito do texto que retornara da Câmara. Mas deixou claro que as futuras mudanças, no seu entender, não alcançarão decisões tomadas antes da aprovação do novo marco legal. “O que está feito, está feito”, disse ele em pleário durante a votação. A matéria foi aprovada com ajustes considerados de redação e encaminhada à sanção presidencial. Tramitação oficial do PL 2.780/2024
Poder regional
Há ainda uma camada adicional no problema de governança que o novo marco dos minerais críticos terá de enfrentar. Nem todas as decisões relacionadas às Guias de Utilização precisam chegar individualmente à Diretoria Colegiada da ANM.
A estrutura da agência distribui competências entre a administração central e suas unidades regionais. Na prática, as Gerências Regionais participam diretamente da instrução e da tramitação dos processos minerários e há Guias de Utilização autorizadas sem que cada processo seja submetido previamente a uma votação dos cinco integrantes da Diretoria Colegiada.
A própria ANM torna pública uma série estatística denominada “Guias de Utilização Autorizadas por Gerências Regionais”. A coleção contém registros anuais e chega a 2026, demonstrando que a emissão dessas autorizações não está concentrada exclusivamente nas reuniões públicas da Diretoria Colegiada. Guias de Utilização autorizadas por Gerências Regionais — ANM
Isso não significa que as Gerências Regionais atuem à margem da Diretoria. O Regimento Interno estabelece uma cadeia de competências e determina que as unidades regionais estejam submetidas às orientações técnicas das Superintendências e às normas estabelecidas pela Diretoria Colegiada. A diferença é que a aplicação dessas regras a processos individuais pode ocorrer de forma descentralizada, sem que cada autorização seja previamente levada ao colegiado.
A distribuição de competências ajuda a entender por que a discussão aberta pelo novo marco vai além da autonomia formal da ANM. Se determinado mineral passar a ser considerado crítico ou estratégico para o país, a regulamentação terá de decidir se certos atos continuarão percorrendo normalmente a estrutura descentralizada da agência ou se determinadas operações, pelo volume, substância, importância econômica ou impacto sobre o abastecimento nacional, deverão acionar algum mecanismo adicional de avaliação estratégica.
O problema não é meramente teórico. A ANM possui gerências regionais em todos os estados, enquanto a nova política aprovada pelo Congresso pretende introduzir uma visão nacional sobre minerais considerados essenciais à indústria, à tecnologia, à transição energética e à segurança econômica. Unidades Regionais da ANM
Surge, portanto, uma questão que a regulamentação do novo marco terá de responder: até que ponto uma decisão sobre a exploração de um mineral crítico poderá continuar sendo tomada dentro do fluxo ordinário e descentralizado da regulação minerária e em quais situações o interesse estratégico nacional deverá provocar uma análise em instância superior.
O caso Serra Verde ajuda novamente a dimensionar o problema. Sua Guia de Utilização de 2022 chegou à Diretoria Colegiada e foi aprovada por unanimidade. Mas a própria estrutura da ANM demonstra que nem todas as Guias percorrem necessariamente esse caminho. Em um futuro no qual terras raras, lítio, níquel, grafita ou outros minerais sejam formalmente classificados como críticos ou estratégicos, a regulamentação terá de definir se a natureza do mineral será suficiente para modificar também o nível administrativo em que determinadas decisões poderão ser tomadas.
Essa discussão ganha ainda mais importância porque a própria ANM decidiu, em 2026, ampliar o espaço de avaliação administrativa na concessão das Guias. No processo de revisão do instrumento, a agência propôs substituir a lógica de ato vinculado por uma decisão de natureza discricionária, justamente para recuperar o caráter excepcional da autorização. Audiência Pública nº 1/2026 — ANM
A combinação das duas características produz uma questão institucional relevante: se a emissão da Guia deixa de ser apenas consequência automática do preenchimento de requisitos e passa a comportar uma avaliação discricionária da Administração, torna-se ainda mais importante estabelecer quem exercerá essa discricionariedade quando estiver em jogo um mineral considerado estratégico para o país.
Hoje, a resposta está essencialmente dentro da estrutura da própria ANM. Com a criação do Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos, a regulamentação terá de estabelecer se essa arquitetura permanecerá inalterada ou se determinados processos passarão a exigir algum tipo de comunicação, manifestação ou avaliação estratégica adicional.
Revisão possível
A mudança das regras das Guias feita em 2026 também não significa que a autorização concedida à Serra Verde possa simplesmente ser cancelada porque o governo ou a própria ANM passaram a enxergar o instrumento de outra maneira. Uma coisa é mudança regulatória. Outra é ilegalidade do ato original.
A Lei 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo federal, determina que a Administração deve anular seus próprios atos quando constatados vício de legalidade. Ao mesmo tempo, estabelece, como regra, prazo de cinco anos para que a Administração anule atos dos quais decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé. Lei 9.784/1999 – Planalto
Como a decisão da Diretoria sobre a Serra Verde ocorreu em novembro de 2022, o ato ainda se encontra, em 2026, dentro desse horizonte geral de cinco anos. Isso não demonstra que exista qualquer ilegalidade na autorização nem constitui fundamento suficiente para anulá-la. Significa apenas que, caso venha a ser identificado um vício de legalidade no ato original, o prazo geral previsto na legislação para a Administração exercer seu poder de anulação ainda não teria se esgotado. Lei 9.784/1999 – Planalto
É justamente por isso que o acesso ao documento da fiscalização ganha importância. Sem conhecer a manifestação que fundamentou o voto, não é possível verificar externamente como a área técnica aplicou as regras existentes em 2022 e quais elementos sustentaram a conclusão de que aquela Guia deveria ser emitida.
A própria legislação mineral admite hipóteses específicas de anulação ou caducidade de direitos minerários quando presentes as condições previstas em lei. Isso, entretanto, é muito diferente de permitir que um título regularmente constituído seja simplesmente desfeito porque determinado mineral passou posteriormente a ser considerado estratégico. Código de Mineração – Planalto
Há ainda outra distinção essencial. Uma eventual irregularidade encontrada na Guia de Utilização não significaria automaticamente a perda das concessões de lavra da Serra Verde. São títulos diferentes, vinculados a processos minerários que precisam ser analisados individualmente. A anulação ou caducidade de uma concessão definitiva exige fundamentos próprios previstos na legislação.
Também permanece uma questão documental sobre o processo 861.426/2010: quando a Guia aprovada em novembro de 2022 entrou efetivamente em vigor, até quando produziu efeitos, se houve pedido ou decisão posterior de prorrogação e qual é hoje sua relação com os demais títulos minerários que sustentam a operação Serra Verde.
Essa questão é especialmente importante porque a decisão da Diretoria condicionou o início da autorização à publicação e à comprovação da licença ambiental. Reconstruir o andamento posterior do processo permitirá estabelecer se a Guia decidida em 2022 é hoje apenas um capítulo histórico da trajetória regulatória da Serra Verde ou se ainda produz algum efeito jurídico.
Alerta antigo
A dimensão estratégica das terras raras, porém, não era desconhecida quando a Serra Verde avançava em seus processos junto ao Estado. Em abril de 2021, cerca de um ano e sete meses antes da votação da Guia, Victor Bicca e executivos da Serra Verde participaram do V Seminário Brasileiro de Terras Raras. O encontro não se destinava apenas à mineração. Seu objetivo era discutir os desafios e perspectivas tecnológicas e comerciais para o desenvolvimento da cadeia brasileira de terras raras, incluindo exploração mineral, demanda industrial, ímãs permanentes, veículos elétricos, mobilidade elétrica, energias renováveis e outras aplicações.
O Centro de Desenvolvimento da Tecnologia Nuclear (CDTN), responsável pelo encontro, descreveu posteriormente seu objetivo como a promoção do diálogo entre ciência, empresas e governo para desenvolver a cadeia de terras raras da extração até suas aplicações industriais. Ou seja, em 2021 já existia uma visão de cadeia, e não apenas de mineração.
A Serra Verde recebeu posição de destaque no encontro. No primeiro dia, logo depois da abertura, houve um bloco dedicado ao panorama do mercado produtor de terras raras. Victor Hugo Froner Bicca, então diretor-geral da ANM, apresentou o panorama do mercado produtor brasileiro. Guilherme Ferreira da Silva, do Serviço Geológico do Brasil, falou sobre o potencial geológico e mineral. Na sequência, Luciano de Freitas Borges, vice-presidente executivo da Serra Verde, apresentou “Projeto Serra Verde Terras Raras – Histórico e Perspectivas”.
Bicca e Serra Verde estavam, portanto, no mesmo painel sobre o futuro da produção brasileira cerca de um ano e sete meses antes de o então diretor-geral presidir a reunião em que a Diretoria da ANM aprovou por unanimidade a Guia de Utilização da companhia.
Foi naquele seminário que Luciano Borges revelou uma informação particularmente importante quando observada à luz da discussão atual. A Serra Verde já havia fechado acordos para vender sua futura produção de concentrado de terras raras.
Os compradores não foram identificados. Borges informou que se tratava de líderes do mercado global. A capacidade anunciada era de aproximadamente 7 mil toneladas anuais de concentrado e a ambição apresentada pela companhia era conquistar entre 5% e 6% do mercado mundial na primeira fase do empreendimento.
A estratégia apresentada não era construir naquele momento uma cadeia completa que começasse na mina e avançasse para separação dos elementos, metais, ligas, fabricação de ímãs e produtos tecnológicos. O produto anunciado para comercialização era concentrado de terras raras.
Isso significa que, já em abril de 2021, representantes do Estado e da ANM tinham conhecimento prévio de que o empreendimento em Goiás se preparava para inaugurar uma nova etapa da produção brasileira e pretendia fornecer concentrado a compradores do mercado global.
Matéria-prima
O paradoxo é que o restante do próprio seminário discutia justamente a necessidade de o Brasil avançar para as etapas posteriores da cadeia. A programação incluía pesquisas sobre separação e purificação dos elementos de terras raras, metalurgia e materiais. O Centro de Tecnologia Mineral (CETEM), por exemplo, apresentou trabalho especificamente sobre tecnologias de separação e purificação desses elementos.
Uma das advertências mais contundentes partiu de Richard Magdalena Stephan, professor da COPPE e coordenador do projeto Maglev-Cobra – projeto do trem de levitação magnética, desenvolvido na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), considerado um caso de sucesso de pesquisa e tecnologia da universidade pública brasileira
Stephan relacionou diretamente a disponibilidade de terras raras à capacidade industrial brasileira e recuperou a análise de Caio Prado Júnior sobre a histórica condição do país como fornecedor de produtos primários aos mercados externos. “A gente já vivia exportando matéria-prima”, afirmou Stephan ao sustentar que a condição descrita décadas antes continuava presente na economia brasileira.
O pesquisador mostrou que o problema podia ser medido. Apenas um quilômetro do Maglev-Cobra poderia demandar cerca de 100 toneladas de ímãs de terras raras. Em uma configuração de maior capacidade, a necessidade poderia chegar a aproximadamente 200 toneladas por quilômetro.
A fábrica-laboratório brasileira que estava sendo estruturada pretendia produzir 20 toneladas anuais inicialmente e alcançar 100 toneladas por ano somente em 2030. Isso significaria, na comparação apresentada pelo pesquisador, capacidade suficiente para atender aproximadamente um quilômetro do sistema por ano.
Sua conclusão foi que o Brasil precisaria de “muitas fábricas de ímãs, como acontece na China”.
Para Stephan, o aproveitamento das terras raras deveria ser utilizado como instrumento de desenvolvimento tecnológico. “O desenvolvimento tecnológico é caminho certo para superar problemas sociais e econômicos”, afirmou. A oportunidade proporcionada pelas reservas brasileiras, sustentou, não deveria ser desperdiçada.
A advertência é importante porque mostra que o problema que hoje aparece no centro da nova política de minerais críticos já estava colocado publicamente em 2021. Não faltava conhecimento de que possuir a jazida não significava controlar as etapas mais valiosas da cadeia.
De um lado, o primeiro grande projeto brasileiro de terras raras preparava-se para fornecer concentrado ao mercado mundial. Do outro, pesquisadores alertavam que o Brasil precisava construir capacidade para separar os elementos, produzir materiais, metais, ligas e ímãs e utilizá-los em produtos tecnológicos.
Quando uma autorização da Serra Verde chegou à Diretoria Colegiada da ANM no ano seguinte, entretanto, essa discussão estratégica não apareceu na deliberação registrada. O processo foi tratado dentro da lógica regulatória minerária existente. Em pouco mais de um minuto, o relator apresentou a conclusão baseada no documento da área de fiscalização e os demais diretores a aprovaram por unanimidade.
Novo modelo
Quatro anos depois, o Congresso decidiu acrescentar outra dimensão a esse sistema. O PL 2.780/2024 institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos e cria o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos, vinculado à Presidência da República. Em 2 de setembro, o Senado aprovou o projeto e sua redação final e encaminhou a matéria à sanção presidencial. Tramitação oficial do PL 2.780/2024
O texto coloca entre os temas centrais da política não apenas a mineração, mas beneficiamento, transformação, desenvolvimento tecnológico e industrialização. A própria indexação oficial do Senado relaciona a proposta a soberania nacional, direito de lavra, beneficiamento, transformação mineral, comércio, inovação, tecnologia e regulação. PL 2.780/2024 – Senado Federal
O novo sistema, entretanto, não começará sobre uma folha em branco. Encontrará minas funcionando, direitos minerários constituídos, investimentos realizados, contratos comerciais celebrados e empreendimentos estruturados segundo regras anteriores, além de diversas áreas ainda em estágio de pesquisa – em alguns casos com claros sinais de “reserva de mercado”.
Esse ponto é particularmente relevante para a Serra Verde. O empreendimento avançou durante anos dentro do modelo tradicional de regulação mineral, recebeu títulos e autorizações antes da criação da nova política e chegou à produção comercial num momento em que o Brasil ainda não possuía o Conselho que agora pretende tratar minerais críticos também sob uma perspectiva industrial e estratégica.
A regulamentação terá de estabelecer até onde novas diretrizes poderão alcançar situações já constituídas. Compromissos relacionados à agregação de valor no Brasil, disponibilização de produção ao mercado interno ou outros instrumentos de política industrial terão de conviver com direitos minerários preexistentes e com os limites jurídicos para alteração de situações consolidadas.
Isso transforma a regulamentação numa questão institucional de primeira ordem. De um lado estará uma agência reguladora que reivindica expressamente sua “autonomia regulatória e discricionariedade técnica” e possui competências legais sobre direitos minerários. Do outro surgirá um Conselho vinculado à Presidência da República encarregado de inserir minerais críticos numa estratégia mais ampla de industrialização e interesse nacional.
A Serra Verde pode se transformar no exemplo mais evidente dessa fronteira. O empreendimento percorreu durante anos o sistema tradicional de regulação mineral e chegou à produção comercial antes da criação da nova política. Agora, terras raras ocupam posição central na disputa internacional por minerais críticos e o Estado brasileiro pretende olhar não apenas para a existência e exploração da jazida, mas também para a cadeia industrial que se forma a partir dela.
Há uma coincidência institucional particularmente significativa nesse percurso. Em maio de 2026, ao reformar as regras das Guias de Utilização, o próprio diretor-geral da ANM fez questão de defender em reunião da Diretoria a “autonomia regulatória e discricionariedade técnica” da agência. Poucos meses depois, o Congresso aprovou uma política que coloca os minerais críticos dentro de uma estrutura decisória mais ampla e cria um Conselho vinculado diretamente à Presidência da República. Atas oficiais da Diretoria Colegiada da ANM PL 2.780/2024 no Senado
A regulamentação terá, portanto, uma tarefa que está longe de ser burocrática. Terá de construir uma fronteira entre a autonomia da agência responsável pelos direitos minerários e decisões estratégicas para o país sobre recursos considerados essenciais à política industrial, tecnológica e à segurança econômica brasileira.
O caso Serra Verde mostra por que essa fronteira importa. Em 2022, pouco mais de um minuto foi suficiente para que a Diretoria da ANM aprovasse uma autorização envolvendo terras raras. A análise que antecedeu aquela decisão pode ter sido muito mais extensa, mas o documento da área de fiscalização que serviu de fundamento ao voto não está disponível publicamente e a agência se negou a fornecê-lo quando solicitado.
Em 2026, a própria ANM decidiu rever as regras desse tipo de autorização, reconheceu a necessidade de corrigir distorções e fragilidades, reafirmou a natureza excepcional e precária da Guia e, simultaneamente, reivindicou sua autonomia regulatória. Agora, com o novo marco à espera de sanção presidencial, caberá à regulamentação definir como essa autonomia conviverá com uma política na qual o destino dos minerais críticos deixou de ser apenas uma questão de mineração e passou a integrar decisões estratégicas para o país.
