A decisão do Tribunal de Contas da União (TCU) de abrir uma investigação sobre a mudança da governança da Entidade Administradora da Conectividade de Escolas (EACE), responsável pela execução da política de conectividade escolar prevista no edital do leilão do 5G, coloca sob escrutínio muito mais do que a legalidade de um decreto presidencial. O processo obriga a revisitar uma das principais escolhas regulatórias feitas pela Anatel em 2021, quando decidiu entregar às próprias operadoras vencedoras do leilão a responsabilidade de estruturar e administrar uma política pública bilionária de inclusão digital. Ao mesmo tempo, a auditoria chega justamente quando a EACE registra o maior avanço de sua história, contabilizando 26.271 escolas públicas conectadas, outras 5 mil em implantação e 1.557 sistemas de geração de energia solar instalados em unidades sem acesso adequado à rede elétrica.
O processo, distribuído ao ministro Antonio Anastasia sob o TC 007.093/2026-8, foi instaurado por iniciativa da própria Unidade de Auditoria Especializada em Comunicações (AudComunicações), vinculada à Secretaria de Controle Externo de Energia e Comunicações do TCU. Não houve provocação do Congresso Nacional, do Ministério Público, de empresas ou de cidadãos. Foi a própria área técnica do Tribunal que identificou indícios de possíveis irregularidades nas alterações promovidas pelo governo federal por meio do Decreto nº 12.282/2024, da Portaria nº 15.371/2024 e das mudanças estatutárias que modificaram a estrutura de governança da EACE e da Entidade Administradora da Faixa de 3,5 GHz (EAF).
Os documentos produzidos pelo TCU deixam claro que a investigação não busca avaliar o sucesso ou o fracasso da política pública de conectividade escolar. Em nenhum momento o Tribunal questiona quantas escolas foram conectadas, se a execução ganhou velocidade, se houve redução de custos, melhoria da eficiência ou cumprimento das metas. A preocupação da Corte é exclusivamente jurídica e institucional. O que está sob análise é se o Poder Executivo poderia alterar, por decreto, portaria e modificações estatutárias, uma governança previamente estabelecida em um edital de licitação aprovado pela Anatel e conhecido pelos participantes do leilão do 5G.
Entre os pontos levantados pela área técnica estão possíveis violações ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, eventual redução da autonomia regulatória da Anatel, aumento da influência do Ministério das Comunicações sobre entidades concebidas para atuar como pessoas jurídicas privadas, riscos de responsabilização da União pelos atos dessas entidades e possíveis impactos sobre a administração de aproximadamente R$ 9,5 bilhões associados aos compromissos do leilão, incluindo garantias financeiras e a utilização de eventuais saldos remanescentes. Essas entidades foram criadas pela Anatel para executarem a implantação das infovias do Norte Conectado, Rede Privativa de Comunicação da Administração Pública Federal e limpeza da faixa de 3,5 GHz, ações que podem alcançar mais de R$ 10 bilhões em recursos vinculados ao leilão do 5G.
Embora a investigação seja juridicamente consistente em seu objeto, ela também suscita uma primeira questão de interesse público que os próprios documentos não respondem: por que o TCU somente instaurou a auditoria em 2026, se as alterações de governança começaram a ser implementadas em 2024?
O Decreto nº 12.282 foi publicado ainda em 2024, com o Ministério das Comuicações ainda sob o controle político do ministro Juscelino Filho. Na sequência vieram a Portaria nº 15.371 e as alterações estatutárias que consolidaram o novo modelo. Mesmo assim, a representação somente foi formalizada quando a nova governança já estava plenamente em funcionamento. Os documentos não esclarecem quando a AudComunicações passou a acompanhar o tema, quais fatos concretos levaram à abertura da representação naquele momento nem por que o controle não ocorreu logo após a edição dos atos administrativos.
Essa ausência de explicação não é apenas um detalhe cronológico. Ela altera profundamente o contexto institucional da investigação. Caso o TCU tivesse apreciado a legalidade das mudanças imediatamente após a publicação do decreto, eventual correção recairia sobre uma estrutura ainda em implantação. Hoje, qualquer decisão precisará considerar uma entidade que já celebrou contratos, executou obras, assumiu compromissos e conectou mais de 26 mil escolas públicas em todo o país. Quanto mais consolidada se torna uma política pública, maior tende a ser o impacto institucional de uma eventual determinação para alterar sua governança. Numa eventual mudança agora, qual o impacto na vida dos milhares de alunos de escolas públicas, sobretudo, aqueles que viviam a exclusão da conectividade em áreas remotas e hoje estão sendo atendidos pelo programa do governo?
Mas a auditoria também abre espaço para uma segunda discussão, igualmente relevante, que extrapola os limites do processo e diz respeito ao mérito do modelo regulatório concebido pela própria Anatel. O debate público tem se concentrado na pergunta formulada pelo TCU: o governo poderia modificar a governança prevista no edital do 5G?
Há, entretanto, uma pergunta anterior que merece ser feita: o modelo originalmente criado pela Anatel mostrou-se, na prática, a melhor alternativa para executar uma política pública dessa dimensão? Essa questão não significa colocar em dúvida a legalidade do edital. Significa avaliar, à luz dos resultados observados entre 2021 e 2026, se o desenho institucional adotado produziu os efeitos esperados.
O edital do 5G inovou ao estabelecer que a conectividade escolar não seria executada diretamente pelo Estado. A Anatel determinou que as próprias empresas vencedoras do leilão constituíssem uma entidade privada, financiada por elas, responsável por implementar uma política pública nacional de inclusão digital. Na prática, as operadoras que receberam as frequências também passaram a organizar a estrutura de governança da entidade encarregada de cumprir uma das principais obrigações decorrentes desse mesmo leilão, ainda que sob supervisão regulatória da agência.
Sob a ótica regulatória, a escolha possuía lógica. O modelo preservava a autonomia da agência, reduzia a interferência política direta do Poder Executivo e atribuía às empresas a responsabilidade pela execução dos compromissos assumidos em troca das autorizações de uso do espectro.
Entretanto, os primeiros anos de implantação mostraram um ritmo muito inferior ao esperado. Entre a homologação do edital, em 2021, e o final de 2024, a EACE passou pela constituição da entidade, definição de sua governança, elaboração dos projetos executivos, contratação de fornecedores e início das implantações. Ao final desse período, apenas algumas centenas de escolas haviam sido efetivamente conectadas. Esse cenário passou a gerar insatisfação dentro do governo federal.
Embora os atos normativos editados em 2024, ainda sob a gestão do ministro das Comunicações, Juscelino Filho, não afirmem expressamente que a mudança decorreu da lentidão da execução, é nesse contexto que o Ministério das Comunicações promoveu uma profunda alteração na estrutura de governança da EACE, ampliando significativamente sua influência sobre as decisões da entidade.
Poucos meses depois, em abril de 2025, Frederico de Siqueira Filho assumiu o comando do Ministério das Comunicações. Ex-presidente da Telebras, passou a defender publicamente que sua gestão seria marcada pela aceleração das entregas das políticas públicas já estruturadas. A conectividade escolar transformou-se em um dos principais símbolos dessa estratégia.
Os números demonstram uma mudança significativa de escala. Em maio de 2025, a EACE contabilizava aproximadamente duas mil escolas conectadas. Hoje, o painel oficial da entidade registra 26.271 escolas conectadas, outras 5 mil em implantação e 1.557 sistemas de geração solar instalados. Considerando a meta original de aproximadamente 40 mil escolas prevista no edital do 5G, a entidade já concluiu cerca de dois terços do programa e possui quase quatro quintos das conexões previstas concluídas ou em execução.
Esses dados permitem afirmar objetivamente que a maior parte das entregas ocorreu após a mudança da governança e durante a gestão de Frederico de Siqueira Filho. Eles não permitem, entretanto, concluir que essa aceleração decorreu exclusivamente da intervenção do Ministério das Comunicações. Grandes projetos de infraestrutura dependem de planejamento, licitações, projetos executivos, contratações e obras iniciadas muito antes da entrega física das conexões. Também é possível que parte da aceleração decorra da maturação natural de um programa dessa complexidade.
Essa distinção é importante porque o próprio TCU não procura estabelecer qualquer relação entre a mudança institucional e os resultados operacionais. Os documentos da auditoria não investigam se a nova governança tornou a política mais eficiente nem se o modelo originalmente concebido pela Anatel era inadequado. O Tribunal limita-se a examinar se o governo possuía competência para alterar as regras estabelecidas pelo edital.
Modelo regulatório
A própria investigação, contudo, conduz a uma discussão ainda mais ampla sobre o modelo regulatório concebido pela Anatel no Edital do 5G., que chegou a passar pelo crivo do Tribunal de Contas da União.
Na licitação realizada em 2021, a agência optou por estruturar parte da remuneração pela exploração das radiofrequências por meio de obrigações de fazer. Em vez de exigir que toda a contrapartida econômica pela autorização de uso do espectro fosse recolhida ao Tesouro Nacional, o edital previu que parcela desses compromissos seria cumprida mediante investimentos obrigatórios em políticas públicas, entre elas a conectividade das escolas públicas.
Para executar essa obrigação foi criada a Entidade Administradora da Conectividade de Escolas (EACE), uma pessoa jurídica de direito privado constituída pelas operadoras vencedoras do leilão. O objetivo declarado do modelo era assegurar que os investimentos previstos no edital fossem executados diretamente, sem depender da execução orçamentária da União.
Esse desenho regulatório, entretanto, abre espaço para uma série de discussões jurídicas e institucionais que vão além da alteração da governança atualmente examinada pelo TCU. Embora o edital tenha tratado esses investimentos como obrigações regulatórias privadas, permanece aberta uma discussão sobre sua natureza econômica. As radiofrequências constituem um bem público pertencente à União e representam um ativo econômico da administração pública. Nesse contexto, pode-se questionar se o modelo adotado representou apenas uma forma distinta de remuneração pela exploração desse bem público ou se substituiu parte da arrecadação potencial decorrente da outorga por investimentos obrigatórios destinados à execução de uma política pública.
A questão não é meramente conceitual. Dela decorrem outras indagações relevantes. A legislação autorizava a estruturação de um modelo dessa natureza? A criação de uma entidade privada para administrar investimentos obrigatórios vinculados a uma política pública era compatível com o regime jurídico das obrigações estabelecidas no edital? Em caso positivo, quais mecanismos de governança e controle seriam suficientes para assegurar transparência, eficiência e aderência aos objetivos originalmente previstos na licitação?
Outro aspecto que naturalmente passa a integrar esse debate diz respeito ao próprio controle institucional exercido sobre o modelo. Antes da realização do leilão, o Tribunal de Contas da União examinou a minuta do edital e analisou diversos aspectos da licitação. O modelo das obrigações de fazer, a criação da EACE e a estrutura concebida para executar a política de conectividade escolar integravam o desenho regulatório submetido ao controle prévio da Corte.
Nesse contexto, surge uma questão institucional relevante. Em que medida esse modelo de governança foi efetivamente analisado durante o exame prévio realizado em 2021? E, considerando que essa arquitetura regulatória já fazia parte do edital aprovado antes da realização do leilão, por que as discussões ganharam maior relevância apenas após a alteração da governança promovida pelo Ministério das Comunicações?
Esses questionamentos não pressupõem qualquer irregularidade nem antecipam conclusões sobre o processo atualmente em andamento. Eles apenas ampliam o debate institucional suscitado pela própria auditoria do TCU.
Outro aspecto chama atenção. A finalidade da obrigação prevista no edital permaneceu inalterada durante todo o período. Os investimentos continuaram destinados exclusivamente à conectividade das escolas públicas. Não houve alteração formal do objeto da obrigação de fazer nem redirecionamento dos recursos para outras políticas governamentais.
A principal mudança ocorreu na governança da execução. Com a reorganização promovida pelo Ministério das Comunicações, o governo federal passou a exercer papel mais ativo na coordenação estratégica da política pública, enquanto a EACE permaneceu responsável pela execução operacional dos investimentos.
Foi justamente essa alteração que levou auditores do TCU a utilizarem a expressão “estatização transversa”. Caberá ao Tribunal definir, ao final do julgamento, se essa mudança representou apenas um novo modelo de coordenação administrativa de uma política pública ou se extrapolou os limites estabelecidos pelo edital e pelos contratos decorrentes do leilão do 5G.
Também sob a ótica da administração pública, a discussão não se limita à legalidade. Os indicadores divulgados pela própria EACE apontam que a execução da política ganhou velocidade após a mudança de governança. Embora resultados práticos não sejam suficientes, por si só, para definirem a legalidade das alterações promovidas, eles podem constituir um elemento relevante para a avaliação da efetividade dos diferentes modelos de gestão adotados ao longo da implementação da política pública.
Na prática, coexistem duas discussões distintas. A primeira, de natureza jurídica, é a que será respondida pelo TCU: o Poder Executivo poderia alterar a governança prevista no edital do 5G? A segunda, de natureza regulatória e administrativa, é mais ampla: a experiência acumulada entre 2021 e 2026 demonstrou que o desenho institucional concebido originalmente pela Anatel era o mais adequado para executar uma política pública dessa dimensão ou a maior coordenação exercida pelo Estado mostrou-se necessária para acelerar sua implementação?
Não há, até o momento, resposta definitiva para nenhuma dessas perguntas. Independentemente da conclusão adotada pelo Tribunal, entretanto, a controvérsia tende a produzir efeitos que ultrapassam a própria EACE. A decisão poderá estabelecer parâmetros para futuros leilões de infraestrutura, especialmente quanto à governança de investimentos privados destinados à execução de políticas públicas e ao alcance do controle exercido pelos órgãos de fiscalização desde a concepção desses modelos regulatórios.
Essas questões ampliam significativamente o alcance da discussão atualmente travada no Tribunal de Contas da União. O processo deixa de tratar apenas da alteração promovida pelo Ministério das Comunicações e passa, inevitavelmente, a suscitar uma reflexão mais ampla sobre o próprio modelo regulatório concebido pela Anatel para o maior leilão de telecomunicações da história do país.
O modelo concebido pela agência privilegiava a autonomia regulatória e a execução privada dos compromissos. O modelo implementado posteriormente reforçou a coordenação exercida pelo Ministério das Comunicações. A implantação inicial ocorreu em ritmo inferior ao esperado. A etapa seguinte coincidiu com a maior expansão da conectividade escolar desde a criação da EACE. A eventual relação de causa e efeito entre esses acontecimentos, contudo, não constitui objeto da auditoria em curso nem pode ser estabelecida apenas pela sucessão cronológica dos fatos. Mas em algum momento essa questão ainda terá de ser discutida.
Independentemente da conclusão do Tribunal, o processo tende a produzir um precedente relevante para a administração pública. Pela primeira vez, o TCU poderá definir até que ponto o Poder Executivo pode alterar, por atos infralegais, a governança de compromissos regulatórios previstos em um edital de licitação já homologado. Mas o julgamento também poderá contribuir para delimitar outra questão de grande relevância institucional: quais são os limites jurídicos das obrigações de fazer quando elas substituem parte da remuneração econômica decorrente da exploração de um bem público e financiam políticas públicas executadas por entidades privadas.
Também poderá permanecer em aberto outra discussão decorrente da própria arquitetura do leilão do 5G. Considerando que o modelo das obrigações de fazer, a criação da EACE e sua estrutura de governança integravam o edital previamente submetido ao exame do Tribunal, o julgamento poderá esclarecer em que medida esses aspectos foram efetivamente analisados durante o controle prévio realizado antes da licitação e qual o alcance dessa análise diante das alterações posteriores promovidas pelo Poder Executivo.
Resta, porém, uma última questão que a própria investigação ainda não responde e que poderá se tornar o capítulo mais complexo de todo esse processo.
Se o TCU concluir que a governança originalmente prevista no edital do 5G deveria ter sido integralmente preservada, quais serão os efeitos jurídicos dessa decisão sobre tudo o que foi realizado desde 2024? A Corte determinará apenas a recomposição da governança para o futuro ou poderá revisar contratos, deliberações e atos administrativos praticados durante o período em que vigorou o modelo atualmente questionado?
Outra consequência que poderá surgir desse cenário diz respeito à eventual responsabilização dos agentes públicos envolvidos. Caso o Tribunal conclua que houve alteração incompatível com o edital, será necessário definir se essa conclusão produzirá apenas efeitos prospectivos ou se poderá alcançar decisões administrativas já implementadas durante a execução da política pública.
O desafio do Tribunal, portanto, poderá ir muito além de decidir quem tinha razão na disputa sobre a governança da EACE. A Corte poderá ser chamada a definir não apenas os limites da atuação do Poder Executivo na alteração de compromissos regulatórios já estabelecidos, mas também a oferecer parâmetros para futuros modelos de políticas públicas financiadas por obrigações de fazer decorrentes da exploração de bens públicos. Ao mesmo tempo, terá de conciliar segurança jurídica, continuidade administrativa e efetividade de uma política pública que já alcança mais de 26 mil escolas conectadas, outras 5 mil em implantação e milhares de estudantes beneficiados.
