O Tribunal Superior Eleitoral abriu um pregão eletrônico, com Registro de Preços, no valor de R$ 22,2 milhões, para contratação de serviços de conectividade satelital móvel destinados às eleições de 2026. O desenho técnico, embora não cite marcas, aproxima o certame de soluções baseadas em constelações de satélites em baixa órbita terrestre e levanta questionamentos sobre o grau efetivo de competição.
A análise dos documentos do processo, especialmente o Estudo Técnico Preliminar e o Termo de Referência, indica que o edital foi estruturado com requisitos que reduzem o universo de fornecedores e convergem para um perfil tecnológico hoje associado a operadores como a empresa Starlink e, em menor escala, a Eutelsat OneWeb. As duas, inclusive, foram citadas como alternativas na documentação técnica que embasou o edital.
Além do TSE, que ficará com apenas duas unidades dessa solução integrada, compostas por antena, bateria e franquia, os equipamentos serão distribuídos por outros 13 Tribunais Regionais Eleitorais, sendo que os do Pará e do Amazonas receberão o maior volume desses equipamentos.
O Tribunal Regional Eleitoral de Roraima já fez recentemente uma licitação e adjudicou – apesar dos questionamentos ao dital – o serviço para a Starlink. Na ocasião, os técnicos do TRE chegaram a produzir uma pérola administraiva, ao minimizarem a necessidade de criação de um padrão predefinido em contrato para a realização dos serviços pela Starlink: “…Entretanto, é importante esclarecer que níveis de SLA com monitoramento contínuo e ininterrupto não se aplicam integralmente ao presente caso, tendo em vista que, conforme descrito nos estudos técnicos, parte significativa da utilização dos serviços será: sazonal, em período eleitoral”…; alegaram.
Novo contrato
O objeto da contratação do TSE prevê o fornecimento de 1.113 unidades de solução integrada de comunicação satelital móvel, com operação por 90 dias, voltadas à transmissão de dados eleitorais em localidades remotas. O modelo incorpora uma mudança relevante em relação ao contrato anterior utilizado nas eleições municipais de 2024, quando o TSE recorreu a uma solução baseada em tecnologia BGAN (sigla para Broadband Global Area Network), um sistema de comunicação via satélite geoestacionário voltado a transmissão de dados em áreas sem cobertura terrestre. Naquele modelo, múltiplos itens eram contratados separadamente, incluindo voz, dados e redes privadas. No edital de agora esses componentes são consolidados em um único pacote, com foco em mobilidade, portabilidade e integração plena com os sistemas da Justiça Eleitoral.
O ponto central está na arquitetura exigida. O Termo de Referência determina acesso à internet por meio de uma constelação de satélites, ou seja, um conjunto de satélites operando de forma coordenada em órbita, com comunicação direta entre o terminal em solo e o satélite, sem retransmissores intermediários e sem o chamado “duplo salto” de sinal, que ocorre quando a comunicação passa por múltiplos satélites ou estações terrestres.
Também exige mobilidade total em qualquer localidade do território nacional, endereço de internet público atribuído automaticamente ao equipamento, compatibilidade integral com a rede privada virtual do TSE, que é o ambiente seguro usado para transmissão de dados eleitorais, e um portal de gestão com monitoramento em tempo real de métricas como latência, que é o tempo de resposta da conexão, perda de pacotes de dados, qualidade do sinal, volume de tráfego e até percentual de obstrução da antena, indicador que mede interferências físicas na recepção do sinal.
Somam-se a isso requisitos operacionais bastante específicos, como instalação em até cinco minutos, transmissão de arquivo de 10 megabytes em até 30 minutos, funcionamento com bateria por pelo menos cinco horas e peso máximo de 5 quilos para o conjunto de antena e fonte de energia, com transporte em mochila e possibilidade de uso em operações que incluem deslocamentos por helicóptero. Esse conjunto técnico não caracteriza direcionamento explícito, mas delimita um padrão bastante específico de solução.
Para o tipo de serviço a ser executado pela Justiça Eleitoral, essencialmente a transmissão de boletins de urna, logs e comunicações operacionais em áreas remotas, não há exigência intrínseca de altas velocidades de conexão.
Entretanto, o Termo de Referência de 2023 para a contratação do mesmo serviço demonstrava isso, ao estabelecer velocidades mínimas bastante modestas de 380 Kbps para download e 64 Kbps para upload, suficientes para o envio de dados estruturados de pequeno volume. Tratava-se de uma operação que priorizava confiabilidade e alcance, e não necessariamente capacidade de banda larga. Nesse modelo todos os prestadore de serviços de satélite podiam concorrer em pé de igualdade. Hoje, não.
O que se observa no edital atual é uma mudança de foco: sai a definição explícita de velocidade e entra uma exigência indireta de desempenho, com critérios relacionados à estabilidade da conexão, tempo de resposta, monitoramento contínuo e integração com redes seguras. Essa transição indica uma preocupação maior com a qualidade da comunicação e com a redução de falhas operacionais em campo, especialmente em um ambiente crítico como o das eleições. Ainda assim, esse salto não decorre de um aumento significativo na demanda por dados, mas sim de uma opção por um padrão tecnológico mais sofisticado.
Nesse contexto, a exigência de soluções baseadas em satélites em baixa órbita, embora tecnicamente justificável por oferecer menor latência e maior mobilidade, não se apresenta como uma necessidade absoluta para o cumprimento da missão. Sistemas tradicionais, como os baseados em satélites geoestacionários, continuam sendo capazes de atender à transmissão de dados eleitorais, ainda que com limitações conhecidas. A escolha por um modelo mais avançado, portanto, pode ser interpretada como uma evolução tecnológica, mas também levanta questionamentos sobre proporcionalidade e impacto concorrencial.
Esses novos parâmetros que sustentam o discurso dos técnicos do TSE na contratação dos satélites de baixa órbita, sobretudo a estabilidade da conexão ou a velocidade, não são garantidos nem mesmo pela principal operadora desses serviços no Brasil. Em sua página na Internet a Starlink não assegura a possibilidade de velocidade total e estabilidade de conexão.
O ponto central do debate é que o edital atual parece ir além do estritamente necessário para garantir a comunicação eleitoral, ao incorporar requisitos que elevam o nível tecnológico da solução e, consequentemente, restringem o número de fornecedores aptos a atender integralmente às exigências. Não se trata de negar a importância de melhorias operacionais, mas de avaliar se o grau de sofisticação exigido está alinhado com a real necessidade do serviço ou se acaba, na prática, direcionando o certame para um nicho tecnológico específico.
Starlink ou Oneweb
O Estudo Técnico Preliminar reforçava esse ponto ao citar nominalmente a Starlink e a Eutelsat OneWeb como fabricantes associados à alternativa de satélites interconectados em órbita terrestre baixa, um modelo que posiciona os satélites a altitudes muito menores que os satélites tradicionais, permitindo menor tempo de resposta (latência) e maior capacidade de mobilidade. Essa alternativa aparece no estudo com o menor custo estimado entre as opções avaliadas, cerca de R$ 12,6 milhões, significativamente abaixo dos R$ 20,2 milhões estimados para a solução escolhida e dos R$ 22,2 milhões que terminaram fixados no edital final. Por que o valor do negócio subiu tanto?
A escolha da chamada “3ª solução” pelo TSE é justificada no estudo com base na necessidade de ampliar a pluralidade tecnológica, evitar repetição de modelos anteriores e responder a apontamentos de auditoria sobre falta de competição e risco de preços inadequados. No entanto, a redação consolidada do Termo de Referência mantém exigências que, na prática, reconduzem o edital a um perfil tecnológico semelhante ao das soluções de satélites em órbita baixa, com forte ênfase em mobilidade plena, baixa latência e comunicação direta por constelação. O resultado é uma aparente contradição entre o objetivo declarado de ampliar a concorrência e o efeito prático de restringir o espectro de soluções viáveis.
Outro elemento relevante é a evolução do custo. Enquanto a alternativa baseada em satélites de órbita baixa aparece no estudo como a mais barata, o modelo escolhido resulta em um valor global mais elevado, com preço unitário de R$ 19.957,04 por terminal. A comparação com o contrato anterior, de R$ 26,2 milhões para 1.256 unidades, pode sugerir redução nominal, mas o novo desenho incorpora uma mudança estrutural de tecnologia e escopo que dificulta a comparação direta sobre a formação de preços.
Do ponto de vista regulatório e concorrencial, o edital se posiciona em uma zona cinzenta. Não há indicação documental de reserva de mercado para um fornecedor específico, mas há evidências consistentes de que os requisitos técnicos foram calibrados para um tipo de arquitetura com poucos ofertantes globais capazes de atender simultaneamente a todas as exigências operacionais, de mobilidade e de gestão. Na prática, isso desloca a disputa para um nicho tecnológico estreito, o que pode impactar tanto a competição quanto a precificação.
Para um processo dessa natureza, que envolve infraestrutura crítica para a realização das eleições, o debate deixa de ser apenas técnico e passa a ser também institucional. A questão central é saber se o TSE conseguiu, de fato, equilibrar modernização tecnológica com abertura de mercado ou se a modelagem adotada, ainda que sem direcionamento formal, acabou por privilegiar um padrão de solução que limita a competição efetiva.
