A Microsoft fechou um contrato de R$ 115,4 milhões para fornecer Microsoft 365 e Copilot ao Serpro no momento em que negocia com a estatal sua entrada na infraestrutura de nuvem soberana do governo brasileiro. As duas operações não são a mesma coisa e, até agora, não há documento público que permita vincular o contrato assinado em 30 de setembro ao projeto de nuvem soberana. Mas a sequência de reuniões, duas discussões específicas sobre segurança de agentes de inteligência artificial, uma audiência sobre “Nuvem soberana”, a viagem de dirigentes do Serpro à sede da Microsoft nos Estados Unidos e declarações do presidente da estatal, Wilton Mota, mostram que a relação entre as duas empresas avançou simultaneamente em várias áreas estratégicas.
Mota confirmou que o Serpro negocia com a Microsoft uma solução isolada para sua nuvem soberana e afirmou que a companhia tem “grande chance” de entrar no projeto ainda em 2026.
Enquanto essa negociação avançava, o Serpro contratou diretamente a Microsoft, por inexigibilidade de licitação, para fornecer durante três anos sua suíte de produtividade e o Microsoft 365 Copilot. Cinco dias depois da assinatura, porém, ainda não haviam sido localizados nas bases públicas consultadas documentos essenciais para conhecer a contratação em detalhes, entre eles o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência, a proposta comercial, a composição dos preços, o número de licenças e as condições de segurança e tratamento de dados.
Virada Microsoft
A aproximação entre Microsoft e Serpro ganha importância porque a companhia inicialmente resistiu à estratégia de soberania digital adotada pelo governo. Em entrevista ao Brasil 247, Esther Dweck contou como foi a reação quando o governo passou a defender que determinados dados públicos fossem trazidos de volta ao país. “Encontrei com o pessoal da Microsoft na Inglaterra e eles falaram: ‘Vocês estão tomando decisões jurássicas. É um absurdo essa coisa do Brasil de querer trazer os dados para dentro’”, relatou a ministra.
Segundo Dweck, a posição depois mudou. Uma representante da Microsoft foi ao seu gabinete para informar que a empresa estava disposta a atender às exigências brasileiras. “Agora, a responsável da Microsoft veio na minha sala dizer que estão dispostos a fazer o que o Brasil disser para garantir soberania. A gente está no processo de rodar nossos sistemas de e-mail governamentais, o pacote Office, tudo diretamente dentro dos servidores do Serpro”, afirmou.
A mudança relatada pela ministra aparece de maneira ainda mais concreta numa entrevista concedida por Wilton Mota. Ao explicar o estágio da nuvem soberana, o presidente do Serpro confirmou que a estatal negocia com a Microsoft e que a empresa aceita trabalhar com um ambiente isolado. “Microsoft tem uma grande chance, a gente fechando parceria, de entrar esse ano”, afirmou.
Segundo Mota, existe uma dificuldade técnica a resolver. A Microsoft fornece a camada de software, mas não os equipamentos necessários para montar a infraestrutura pretendida pelo Serpro. “O problema todo da Microsoft é que a gente tem que fazer uma parceria separada de equipamento e de nuvem, porque eles não entregam equipamento, eles são agnósticos, entregam o software”, explicou.
Questionado se a Microsoft aceitava fazer uma nuvem isolada com o Serpro, Mota respondeu afirmativamente. A estatal ainda avalia qual seria o melhor parceiro para fornecer a infraestrutura física e pretende realizar uma POC, prova de conceito. Outra possibilidade mencionada é a própria Microsoft apresentar um parceiro para compor a solução.
Nuvem soberana
A declaração de Mota ajuda a entender uma reunião ocorrida em 18 de agosto. Naquele dia, o presidente do Serpro e o diretor de Novos Negócios e Inteligência de TI, André Picoli Agatte, receberam representantes da Microsoft. Também participou Giordanni Sousa e Paiva, superintendente de Negócios de Nuvem. A pauta registrada na agenda oficial era direta: “Nuvem soberana”.
A entrevista de Mota confirma, portanto, que existe uma negociação com a Microsoft para adequar sua tecnologia ao modelo de soberania definido pelo Serpro. E esse modelo vai além da localização física dos servidores. A estatal criou o que seu presidente chama de “gradiente de soberania”, no qual avalia quanto controle sobre a infraestrutura permanece efetivamente nas mãos do governo.
Um dos pontos considerados é o console usado para administrar a nuvem. Mota citou o caso da AWS, no qual, segundo ele, o console permanece dentro do ambiente da própria companhia. Para o Serpro, isso representa perda de soberania.
Mota afirma que o Serpro chegou a testar essa dependência desligando a conexão com a AWS. Segundo ele, quando a conexão foi interrompida, “caiu tudo”. O teste ajudou a estatal a definir como requisito a presença do console dentro do ambiente sob controle brasileiro.
No caso da Huawei, segundo o presidente, a infraestrutura foi instalada sem conexão externa e o próprio Serpro consegue realizar atualizações. Mota afirma ainda que a estatal consegue interferir nas versões que a companhia chinesa prepara. O Google, por sua vez, teria colocado um ambiente isolado em testes, com console dentro da infraestrutura brasileira.
A Microsoft tenta entrar nessa disputa com uma característica diferente. Mota descreve sua tecnologia como “agnóstica”, porque a camada de software pode funcionar sobre equipamentos de outros fabricantes.
Na avaliação apresentada pelo presidente, a Huawei é hoje a solução mais adiantada. O Google poderia concluir seu ambiente ainda em 2026. A AWS, no modelo de isolamento exigido pelo Serpro, provavelmente ficaria para 2027. A Microsoft, caso consiga fechar a parceria necessária para os equipamentos, teria “grande chance” de entrar ainda este ano.
A competição entre os grandes provedores também mostra que a política do Serpro não aponta, pelo menos até agora, para um fornecedor único. A estratégia é combinar tecnologias estrangeiras com níveis diferentes de controle, desde que elas consigam atender aos requisitos de soberania definidos pela estatal.
Contrato milionário
É nesse ambiente que aparece o contrato nº 304910/2026. Assinado em 30 de setembro por inexigibilidade de licitação com a Microsoft do Brasil, ele tem valor total de R$ 115.424.317,77 e vigência até 30 de setembro de 2029. O valor anual é de R$ 38.474.772,59.
O objeto é a subscrição de licenças de softwares Microsoft, compreendendo a suíte de colaboração e produtividade Microsoft 365, incluindo expressamente o Microsoft 365 Copilot, sob o Microsoft Customer Agreement. O extrato não diz que se trata da nuvem soberana. Também não existe, até agora, elemento documental que permita afirmar que a negociação de infraestrutura descrita por Mota esteja incluída nos R$ 115,4 milhões. O próprio presidente fala na parceria da nuvem como uma negociação ainda em andamento.
Essa separação é importante. Uma coisa é o Serpro contratar licenças de Microsoft 365 e Copilot. Outra é a Microsoft ser escolhida para integrar a arquitetura de nuvem soberana do governo. As duas frentes, entretanto, avançam dentro da mesma relação tecnológica.
A entrevista de Mota mostra que ferramentas de inteligência artificial de grandes fornecedores já fazem parte da rotina de desenvolvimento do Serpro. A estatal utiliza soluções próprias e tecnologias de diferentes empresas. O presidente cita AWS, Microsoft, Google e Huawei e afirma que a escolha depende da necessidade de cada projeto.
“A AWS está muito boa. A Microsoft é muito boa”, disse. Segundo ele, existe um banco de licenças administrado pelos gerentes, permitindo que os desenvolvedores escolham a ferramenta considerada mais adequada a cada sistema.
A entrevista não permite saber se essas licenças são as mesmas incluídas no contrato assinado em 30 de setembro. Mas mostra que o uso e a distribuição de ferramentas de IA já estavam incorporados ao processo de desenvolvimento da empresa antes da nova contratação.
Mota afirma que mais de cem sistemas estão sendo desenvolvidos com auxílio de inteligência artificial. Entre os exemplos, cita a CNH do Brasil e a adaptação do CNPJ alfanumérico para a reforma tributária. Segundo ele, atividades que anteriormente levariam meses passaram, em alguns casos, a ser executadas em dias.
Dados protegidos
É justamente na utilização dessas ferramentas que surge uma questão diretamente relacionada ao novo contrato. Mota afirma que o Serpro permite o uso de tecnologias de diferentes fornecedores, mas estabelece regras para impedir que informações da estatal sejam levadas para a nuvem dessas empresas. “Só que a gente usa com regras para que o nosso negócio não vá para a nuvem e seja capturado. E nem os agentes entram. E nem os agentes entram em nosso ambiente”, afirmou.
A declaração coloca uma pergunta objetiva sobre o Microsoft 365 Copilot contratado pelo Serpro. A ferramenta trabalha integrada ao ambiente corporativo Microsoft e pode resumir documentos, mensagens e reuniões, produzir textos e analisar informações às quais o usuário tenha permissão de acesso. Seu alcance depende da arquitetura, das permissões e das integrações estabelecidas pela organização.
Portanto, já não se trata de saber se o Serpro usará Copilot. O produto aparece expressamente no objeto do contrato. O que ainda precisa ser conhecido é como funcionará dentro da regra descrita pelo próprio presidente, segundo a qual o negócio da estatal não pode ir para a nuvem do fornecedor nem ser capturado por ela.
A resposta deveria estar na documentação técnica da contratação. Cinco dias depois da assinatura, porém, essa documentação detalhada ainda não havia sido localizada nas bases públicas consultadas do Serpro e de contratações públicas. Estão identificados o processo SERPRO-PSI-2026/00038 e a Inexigibilidade nº 00525/2026, mas não haviam sido encontrados o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência ou documento equivalente, a justificativa técnica para a inexigibilidade, a proposta comercial apresentada pela Microsoft, a memória ou composição dos preços, os quantitativos das licenças, o parecer jurídico e os anexos referentes a segurança, privacidade e tratamento de dados.
Esses documentos são importantes também para decompor os R$ 115,4 milhões. O extrato não informa quantas licenças foram adquiridas, quantas incluem Microsoft 365 Copilot nem quanto do valor total corresponde especificamente à inteligência artificial.
Também não esclarece onde prompts, respostas, arquivos, registros de uso e telemetria serão processados e armazenados, quais dados corporativos poderão ser acessados pela ferramenta e se haverá integração com SharePoint, OneDrive, Teams, correio eletrônico ou outras bases do Serpro. A ausência desses documentos cinco dias depois da assinatura não significa, por si só, irregularidade. Mas limita o controle público sobre a arquitetura escolhida, a formação do preço e a justificativa para a contratação direta.
Agentes de IA
A discussão fica mais ampla porque o Serpro não tratou apenas de Copilot com a Microsoft. Em 13 de agosto, 48 dias antes da assinatura do contrato, técnicos das duas empresas participaram de uma reunião cuja pauta oficial foi “Governança e segurança de agentes [Sessão 1]”.
Entre os representantes mais relevantes da Microsoft estavam Celina Nakayama, ligada a soluções de inteligência artificial, Mannuela Alencar, que atua com Microsoft 365 Copilot, Copilot Studio e agentes, e Diego Ribeiro, ligado ao relacionamento da companhia com clientes e ao setor público.
Pelo Serpro, participaram, entre outros, Edvanessa Florencio e Silva, superintendente de Desenvolvimento da Fazenda e Trabalho, e Welsinner Gomes de Brito, superintendente de Arquitetura Corporativa, Plataformas Inteligentes e Engenharia de Nuvem.
Uma segunda reunião ocorreu em 9 de setembro, novamente com a pauta “Governança e segurança de agentes”. Mannuela Alencar e Diego Ribeiro voltaram a participar. A experiência desses profissionais ajuda a contextualizar a discussão. Mannuela e Ribeiro aparecem ligados a projetos de agentes da Microsoft dentro do governo federal. Um exemplo é a Lina, assistente virtual de comércio exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços e da Secretaria de Comércio Exterior, construída com Microsoft Copilot Studio.
A Lina utiliza linguagem natural para responder a dúvidas sobre importações, exportações, licenciamento e outros procedimentos de comércio exterior. A ferramenta consulta fontes oficiais para fundamentar as respostas, mas não autoriza operações, concede licenças ou toma decisões administrativas.
Não há elemento que permita afirmar que o Serpro esteja construindo uma Lina própria, nem que Copilot Studio faça parte do contrato de R$ 115,4 milhões. O caso mostra, porém, que a discussão sobre agentes ocorreu com profissionais da Microsoft que já tinham experiência nesse tipo de aplicação no governo.
E a entrevista de Mota revela que o tema não é apenas experimental. Segundo o presidente, o Serpro enfrenta uma “enxurrada” de agentes de inteligência artificial tentando acessar sistemas públicos. Mota afirma que essas ferramentas chegam sob a justificativa de buscar informações públicas, mas podem provocar consumo de recursos computacionais e problemas de segurança. “Eu diria para você que é uma realidade que a gente tem convivido diariamente, é uma realidade, não é mais uma expectativa”, afirmou.
Segundo ele, o Serpro já bloqueia várias dessas tentativas e pretende usar agentes de IA na própria estrutura de segurança. As reuniões com a Microsoft sobre “Governança e segurança de agentes”, portanto, aconteceram enquanto o Serpro já enfrentava problemas concretos envolvendo esse tipo de tecnologia.
Viagem aos EUA
A aproximação ganhou outro capítulo poucos dias antes da assinatura do contrato. Em 22 de setembro, André Picoli Agatte aparece na agenda oficial em Redmond, no estado de Washington, participando do “Microsoft EC One (Experience Center One) – Executive Briefing Serpro”.
Dois dias depois, em 24 de setembro, Wilton Mota e Picoli estiveram pela manhã na sede mundial da Amazon Web Services, em Seattle. A agenda registrou como objetivo fortalecer a parceria estratégica, alinhar projetos e prospectar novas oportunidades de cooperação. Na tarde do mesmo dia, os dirigentes participaram de outra agenda no Microsoft EC One, em Redmond. Seis dias depois, em 30 de setembro, o Serpro assinou o contrato de R$ 115,4 milhões com a Microsoft.
A proximidade das datas, isoladamente, não permite concluir que a viagem tenha produzido a contratação. Para estabelecer qualquer relação entre os eventos será necessário conhecer a cronologia do processo administrativo. É preciso saber quando o Estudo Técnico Preliminar foi elaborado, quando o objeto e a quantidade de licenças foram definidos, quando a Microsoft apresentou sua proposta, quando houve negociação de preço e em que datas foram emitidos o parecer jurídico e a autorização da inexigibilidade.
Essa cronologia pode esclarecer uma questão simples. Se esses atos estavam concluídos antes da viagem a Redmond, o contrato já se encontrava substancialmente estruturado quando os dirigentes viajaram. Se objeto, quantidade, preços ou condições foram modificados depois das reuniões nos Estados Unidos, será necessário saber o que mudou.
Duas frentes
O conjunto das informações permite agora separar com maior precisão os dois movimentos da Microsoft dentro do Serpro. O primeiro já produziu um contrato. A estatal comprometeu R$ 115,4 milhões durante três anos com Microsoft 365 e Microsoft 365 Copilot.
O segundo continua em negociação. A Microsoft disputa espaço na infraestrutura de nuvem soberana e, segundo Wilton Mota, aceita construir com o Serpro um ambiente isolado. Para isso, ainda precisa ser definida a solução de equipamentos e realizada a prova de conceito. Não há documento que permita somar essas duas frentes ou tratá-las como uma única contratação. Mas elas fazem parte de uma mudança maior na relação entre a Microsoft e a política brasileira de soberania digital.
Segundo Esther Dweck, a empresa começou criticando como “jurássica” a decisão brasileira de trazer os dados para dentro do país. Depois informou ao governo que estava disposta a cumprir as exigências brasileiras. Em agosto, reuniu-se com a cúpula do Serpro para tratar especificamente de “Nuvem soberana”. Em setembro, recebeu dirigentes da estatal em Redmond. Agora, Wilton Mota confirma que a companhia negocia uma nuvem isolada e pode entrar no projeto ainda em 2026.
Paralelamente, a Microsoft tornou-se fornecedora de uma das principais ferramentas corporativas de inteligência artificial que serão usadas pelo Serpro.
Isso não representa, por si só, uma contradição com a política de soberania. O modelo descrito por Mota admite tecnologias estrangeiras e até vários fornecedores ao mesmo tempo. O requisito é que cada solução alcance o nível de controle exigido pelo governo. É justamente aí que contrato e nuvem soberana, embora distintos, passam a levantar a mesma questão.
A Microsoft poderá ampliar consideravelmente sua presença tecnológica dentro do Serpro. Para saber até onde essa presença chegará, é necessário conhecer as condições impostas pela estatal para manter sob controle brasileiro os dados, os acessos, os consoles de administração e a inteligência utilizada sobre suas informações.
Uma parte da resposta está na negociação da nuvem soberana confirmada por Wilton Mota. A outra deveria estar no processo administrativo do contrato de R$ 115,4 milhões que ainda não é público e nem é possivel afirmar que ele algum dia se tornará.
