O governo federal lança nesta quinta-feira (15) uma política para “dobrar” a cobertura de telefonia celular nas rodovias brasileiras, mas ainda não apresentou uma conta que permita separar o que será efetivamente uma nova expansão daquilo que já deveria ser executado pelas operadoras por força de obrigações anteriores. Também não está claro quem financiará cada trecho e até onde poderão ser utilizados recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust).
A dúvida ganha relevância porque a cobertura das rodovias federais já foi uma das grandes contrapartidas vendidas pelo governo no leilão do 5G, realizado em 2021. O edital determinou atendimento com 4G ou tecnologia superior de 2.349 trechos, totalizando 35.784 quilômetros, classificados pela Anatel como a totalidade das rodovias federais pavimentadas abrangidas pelo compromisso.
O que aconteceu depois ajuda a explicar por que, cinco anos mais tarde, o governo precisa voltar ao assunto. A Winity, vencedora do lote nacional de 700 MHz, assumiu justamente o compromisso de atender os 2.349 trechos e os 35.784 quilômetros. Também deveria levar 4G ou tecnologia superior a 625 localidades. O primeiro prazo previa que, até dezembro de 2023, 10% dos trechos rodoviários e 40% das localidades já estivessem atendidos.
Mas, em dezembro daquele ano, a empresa renunciou a todas as autorizações conquistadas no leilão. A Anatel homologou a saída em fevereiro de 2024 e declarou extintas as autorizações da Winity. A Agência passou então a procurar uma solução para evitar que a renúncia deixasse sem execução justamente os compromissos associados à cobertura das estradas e localidades mais distantes.
O impacto não foi apenas formal. O próprio relatório de monitoramento do Plano Plurianual registrou posteriormente que os compromissos de atendimento das rodovias vinculados ao leilão do 5G haviam ficado prejudicados pela renúncia da Winity e que não era possível sequer aferir a meta prevista no PPA. O documento chegou a recomendar a exclusão da meta.
Portanto, existe uma história anterior à nova política que precisa ser considerada: o país já tinha uma obrigação regulatória para levar sinal às rodovias, a empresa responsável abandonou a faixa e o Estado precisou reorganizar a execução do compromisso.
Conta refeita
A solução passou por uma nova licitação da faixa de 700 MHz. Em maio deste ano, Anatel e Ministério das Comunicações realizaram outro leilão. Quatro operadoras venceram a disputa e, segundo a Agência, a licitação deverá gerar aproximadamente R$ 2 bilhões em investimentos destinados à cobertura de localidades remotas e rodovias federais.
Isso significa que, antes mesmo do lançamento da nova Política Nacional de Conectividade em Rodovias, já existe novamente uma fonte de investimento regulatório destinada a cobrir estradas.
E não é a única, já que há ainda os compromissos provenientes do próprio leilão do 5G. Parte deles nasceu da conversão do ágio oferecido pelas empresas em obrigações de investimento. Somente esse mecanismo acrescentou 1.164 trechos, correspondentes a 4.367 quilômetros de rodovias, às obrigações inicialmente previstas. Além disso, contratos de concessão rodoviária vêm incorporando exigências de conectividade, criando uma terceira frente de investimento.
Agora aparece uma quarta: o Fust – Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações. É justamente aí que surge uma das principais questões ainda não respondidas pela política anunciada pelo governo.
Quem paga?
A proposta do Ministério das Comunicações estabelece expressamente que a pasta deverá atuar no Conselho Gestor do Fust para priorizar a aplicação de recursos na cobertura de rodovias. Também determina que o Ministério incentive financiamento de projetos que combinem cobertura móvel nas estradas com atendimento a localidades vizinhas e apoie propostas que utilizem fundos setoriais e outras fontes de financiamento.
A Análise de Impacto Regulatório vai na mesma direção. Diz que a implementação da política será operacionalizada também por meio da atuação do MCom no Conselho Gestor do Fust, com priorização de projetos de conectividade em rodovias. O uso do Fust para essa finalidade é previsto nas diretrizes do fundo. Entre seus objetivos está expandir a cobertura de 4G ou tecnologia superior nas rodovias federais e estaduais brasileiras sem atendimento.
É justamente a expressão “sem atendimento” que torna indispensável conhecer o mapa de obrigações antes de começar a financiar novos projetos. Nos documentos da política examinados pelo Capital Digital, não aparece de forma suficientemente clara uma divisão indicando quais quilômetros serão pagos pelas empresas como contrapartida das radiofrequências que receberam, quais ficarão sob responsabilidade das concessionárias de rodovias e quais poderão receber recursos do Fust ou de outras fontes públicas de financiamento.
Também não está explicitada, nos dispositivos examinados, uma trava específica estabelecendo que recursos do Fust não poderão financiar infraestrutura em um trecho que já esteja incluído em compromisso de abrangência obrigatório de uma operadora.
Isso não significa que o governo pretenda utilizar o Fust para substituir investimento privado obrigatório. Significa que a documentação publicada até agora precisa deixar claro como será evitada essa possibilidade. A pergunta passa a ser central: se determinada operadora recebeu uma frequência com a obrigação de construir rede em certo trecho de rodovia, esse mesmo trecho poderá receber financiamento do Fust?
E, se puder, em quais condições?
Dinheiro público
A distinção é importante porque compromisso de abrangência não é investimento voluntário. A própria Anatel explica que, embora as prestadoras de telefonia móvel não estejam submetidas a obrigações gerais de universalização, a Agência impõe compromissos de cobertura nos editais de licitação de radiofrequências. No leilão do 5G, um deles foi exatamente o atendimento dos 35.784 quilômetros de rodovias federais.
São, portanto, contrapartidas regulatórias vinculadas à obtenção de um bem público escasso, o espectro. O Fust tem natureza diferente. Seus recursos existem para estimular expansão das redes e reduzir desigualdades de acesso, e as diretrizes vigentes mencionam expressamente a expansão do serviço móvel em rodovias federais e estaduais sem atendimento.
Misturar as duas coisas sem identificar precisamente os trechos criaria um problema de transparência: o investimento que deveria sair da obrigação assumida pela empresa poderia aparecer associado a uma política financiada pelo fundo setorial. É por isso que o governo precisa publicar não apenas uma meta nacional, mas um mapa capaz de identificar a situação de cada trecho.
Quatro caixas
Hoje existem pelo menos quatro caixas que precisam ser separadas. A primeira contém os compromissos remanescentes e reorganizados do leilão do 5G. A segunda envolve as novas obrigações decorrentes da relicitação da faixa de 700 MHz deixada pela Winity, que a Anatel estima em cerca de R$ 2 bilhões de investimentos para localidades e rodovias. A terceira reúne as obrigações de conectividade previstas nos contratos de concessão rodoviária. E a quarta poderá receber dinheiro do Fust e eventualmente de outras fontes de financiamento.
Sem saber onde termina uma e começa outra, não é possível determinar quanto dinheiro novo está sendo colocado na expansão da cobertura nem quem será responsável por pagar cada quilômetro.
Essa separação é ainda mais necessária porque a nova política estabelece que, nos futuros compromissos regulatórios, a Anatel deverá priorizar rodovias pavimentadas atualmente sem cobertura e poderá combinar o atendimento das estradas com localidades adjacentes também desassistidas. Ou seja, a própria política reconhece que o foco deve estar onde o serviço ainda não existe.
Roaming
Há, entretanto, uma novidade importante que não depende necessariamente da construção de milhares de quilômetros de novas redes. A política pretende garantir atendimento ao usuário independentemente da empresa com a qual ele mantém contrato. Hoje, um trecho pode constar como coberto porque existe sinal de uma operadora, enquanto clientes das concorrentes permanecem sem serviço. A Anatel já colocou na Agenda Regulatória 2025-2026 a revisão das regras de compartilhamento de rede e roaming especificamente para rodovias e para compromissos estabelecidos nos editais de radiofrequências. A previsão é de aprovação final no segundo semestre deste ano.
Esse problema, curiosamente, também apareceu no caso Winity. Antes de a empresa abandonar as frequências, a Anatel havia imposto condicionantes ao acordo que ela pretendia fazer com a Telefônica. Entre elas estava a obrigação de disponibilizar roaming nas margens das rodovias para outras prestadoras interessadas. A Agência afirmou na ocasião que não poderia permitir que um acordo privado desvirtuasse os objetivos definidos pelo edital do 5G.
A nova política transforma essa preocupação pontual em uma questão nacional. Para o motorista, pode ser uma mudança tão importante quanto instalar novas antenas: se houver uma rede funcionando na estrada, a intenção é permitir que ela possa atender também usuários das outras empresas.
Mas isso também exige cuidado com a propaganda oficial. Transformar uma estrada onde existe uma rede de uma única operadora em uma estrada onde clientes de todas conseguem utilizar o serviço melhora enormemente a conectividade, mas não significa que tenham sido construídos novos quilômetros de cobertura.
Dobrar como?
Chega-se então à segunda grande dúvida do anúncio. O Ministério das Comunicações afirma que a política permitirá dobrar a cobertura de celular nas rodovias brasileiras. Até agora, porém, não apresentou publicamente a memória de cálculo que permita verificar essa afirmação.
Qual é o número inicial de quilômetros efetivamente cobertos? Qual será o número final? O governo está falando de cobertura física nova ou também contabilizando como expansão os quilômetros que passarão a atender clientes das demais empresas por meio do roaming?
Mais importante: quantos quilômetros utilizados para calcular essa expansão já constam de compromissos regulatórios assumidos no leilão do 5G, da nova licitação de 700 MHz ou de contratos de concessão rodoviária?
A trajetória da Winity torna essa resposta ainda mais necessária. A obrigação de cobrir 35.784 quilômetros não desapareceu porque a empresa desistiu do negócio. A Anatel procurou reorganizar a faixa, abriu espaço para utilização secundária do espectro e finalmente realizou nova licitação justamente para recuperar investimentos destinados às localidades e rodovias afetadas.
Não seria correto, portanto, tratar automaticamente toda cobertura que resultar dessa reorganização como investimento criado pela política lançada agora.
Mapa necessário
Antes de colocar recursos adicionais nessa infraestrutura, o governo tem condições de tornar a política muito mais transparente. Bastaria construir uma base pública identificando, trecho por trecho, a cobertura existente, a operadora presente, os compromissos derivados dos editais da Anatel, as obrigações das concessionárias rodoviárias e os projetos eventualmente financiados pelo Fust.
Isso permitiria saber não apenas onde falta sinal, mas quem já está obrigado a colocá-lo e quem pagará pela infraestrutura que ainda precisa ser construída.
A nova política pode resolver problemas reais. O compartilhamento das redes pode acabar com situações em que uma pessoa fica sem celular numa emergência simplesmente porque sua operadora não possui antena naquele trecho. A integração entre telecomunicações e concessões rodoviárias também pode acelerar a expansão da infraestrutura. Mas duas contas continuam abertas no lançamento. A primeira é a promessa de dobrar a cobertura. Já a segunda, talvez mais importante, é financeira.
Depois da saída da Winity, do novo leilão de 700 MHz, dos compromissos herdados do 5G, das obrigações das concessionárias e agora da decisão de priorizar recursos do Fust para as rodovias, o governo precisa dizer quem será responsável por construir cada trecho e com qual dinheiro.
E precisa esclarecer expressamente se haverá uma barreira que impeça recursos do Fust de financiar uma rede cuja construção já seja obrigação regulatória de uma operadora. Sem essa separação, permanece aberta a possibilidade de o mesmo quilômetro aparecer primeiro como compromisso privado assumido em troca de espectro e, depois, como projeto elegível a financiamento de uma política pública.
É essa conta que MCom, Anatel e Ministério dos Transportes precisam apresentar junto com a promessa de dobrar a cobertura.
