O Tribunal de Contas da União produziu uma das mais amplas radiografias já realizadas sobre o sistema brasileiro de financiamento à ciência, tecnologia e inovação ao concluir auditoria operacional que identificou fragilidades estruturais na governança, nos fluxos decisórios, nos mecanismos de integridade e nos controles do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) e da Finep. A auditoria analisou o período de 2019 a 2025, justamente o intervalo em que o fundo passou por uma explosão orçamentária após a aprovação da Lei Complementar 177/2021, que proibiu o contingenciamento dos recursos do FNDCT. O volume empenhado saiu de R$ 2,2 bilhões em 2019 para R$ 30,6 bilhões em 2025, totalizando R$ 65,6 bilhões fiscalizados pelo tribunal no período
O relatório parte de uma contextualização geopolítica ampla para justificar a relevância da fiscalização. O TCU afirma que o mundo vive uma disputa tecnológica estratégica envolvendo inteligência artificial, semicondutores, infraestrutura crítica e soberania digital, liderada principalmente por Estados Unidos e China. Nesse cenário, o FNDCT se consolidou como um dos pilares da política industrial e tecnológica brasileira. O tribunal lembra que, apesar de o Brasil ocupar posição relevante em produção científica e ser a 11ª economia do planeta, aparece apenas na 52ª colocação do ranking global de inovação, demonstrando dificuldades históricas na transformação do conhecimento científico em inovação econômica efetiva.
Segundo os auditores, exatamente por causa dessa importância estratégica e do crescimento abrupto da materialidade financeira do fundo, seria necessário fortalecer de forma equivalente os mecanismos de governança, controle, monitoramento e integridade do sistema. O relatório conclui, porém, que isso não ocorreu.
O principal achado da auditoria envolve o modelo institucional do FNDCT e a posição ocupada pela Finep dentro desse arranjo. O tribunal afirma que a estrutura atual concentra na empresa pública funções simultâneas de governança, apoio institucional, gestão administrativa e execução financeira da política pública. A Finep atua ao mesmo tempo como Secretaria-Executiva do FNDCT, estrutura de apoio ao Conselho Diretor, operadora financeira do fundo e agência executora dos financiamentos.
Na avaliação do TCU, essa sobreposição cria “confusão entre governança e gestão”, reduzindo a segregação de funções e comprometendo a independência necessária entre quem formula diretrizes estratégicas, quem monitora resultados e quem executa operacionalmente os financiamentos.
O relatório explica que os principais referenciais modernos de governança pública e corporativa recomendam justamente o contrário: separação clara entre órgãos estratégicos, estruturas de supervisão e áreas executoras. Para sustentar essa tese, os auditores utilizam como referência os frameworks do IBGC, OCDE, ISO 37001, Institute of Internal Auditors, Lei das Estatais, Lei de Conflito de Interesses e o próprio referencial básico de governança do TCU.
Segundo a auditoria, o Conselho Diretor do FNDCT possui competências típicas de uma instância máxima de governança. Entre elas estão definir políticas e diretrizes, aprovar planejamento orçamentário, monitorar resultados, avaliar execução financeira, supervisionar aplicação dos recursos e divulgar documentos estratégicos.
Apesar disso, o TCU afirma que o fundo não possui estruturas clássicas de apoio institucional consideradas essenciais pelos modelos modernos de governança, como comitês independentes de assessoramento, comitês robustos de auditoria, estruturas próprias de monitoramento, instâncias especializadas de integridade, assessoramento jurídico, técnico e financeiro independente e mecanismos estruturados de gestão de riscos.
O relatório também aponta deficiência de recursos humanos dedicados especificamente ao FNDCT. Para o TCU, a ausência dessas estruturas faz com que a própria Finep acumule papel central no funcionamento da governança do fundo, criando risco institucional relevante.
O tribunal enfatiza que o conflito de interesses identificado é “objetivo”. Isso significa que não depende da comprovação de dano financeiro, favorecimento indevido ou benefício privado. Basta a existência de uma estrutura institucional capaz de gerar influência inadequada ou comprometer a imparcialidade decisória.
A auditoria aprofunda essa discussão ao analisar o modelo econômico e operacional da Finep. Segundo o TCU, a empresa pública possui características típicas de uma organização financeira com incentivos próprios, incluindo finalidade lucrativa, remuneração variável da alta administração, participação nos lucros e preocupação com rentabilidade e inadimplência da carteira.
Os auditores afirmam que isso cria um possível desalinhamento entre os objetivos públicos do FNDCT e os incentivos econômicos da Finep.
O relatório explica que projetos altamente inovadores tendem a possuir maior incerteza tecnológica, maior risco de fracasso, maior risco de inadimplência e menor previsibilidade financeira. Já projetos menos disruptivos apresentam menor risco e melhor previsibilidade de retorno financeiro.
A partir dessa lógica, o TCU conclui que a Finep “pode tender à aprovação de projetos com menor potencial de inovação, com o objetivo de reduzir o risco de inadimplência e ampliar a rentabilidade”. Para os auditores, isso é particularmente sensível porque a razão de existir do FNDCT é justamente financiar projetos de maior risco tecnológico, que dificilmente obteriam crédito convencional no mercado privado.
O tribunal afirma que esse risco de agência pode comprometer a efetividade da política pública de inovação, reduzindo a chamada “adicionalidade” dos financiamentos. O relatório relaciona esse diagnóstico a achados anteriores da Controladoria-Geral da União e do próprio TCU. Segundo a auditoria, a CGU identificou concentração crescente de operações em projetos de média ou baixa incerteza tecnológica, enquanto o TCU verificou queda contínua do índice de potencial de inovação da carteira de crédito direto da Finep.
Outro eixo sensível da auditoria envolve a mudança promovida pela Lei 14.554/2023, que substituiu a TJLP pela Taxa Referencial (TR) como indexador dos empréstimos concedidos pelo FNDCT à Finep.
Na prática, a mudança reduziu drasticamente o custo financeiro da Finep para acessar os recursos do fundo. O TCU explica que a Finep funciona como operadora financeira do FNDCT. A empresa toma recursos do fundo e depois empresta esses valores ao setor privado em operações voltadas à inovação.
Antes da mudança legal, a Finep remunerava o FNDCT utilizando a TJLP, uma taxa significativamente mais elevada. Com a substituição pela TR, o custo de captação desses recursos caiu fortemente. Mas os empréstimos concedidos pela Finep às empresas continuaram sendo feitos com taxas superiores à TR. Segundo o próprio relatório, as operações variam entre TR + 2,5% e TR + 7,5%, dependendo do risco e da relevância tecnológica do projeto. Na prática financeira, isso ampliou o spread da Finep.
Ou seja, a empresa pública passou a captar dinheiro do FNDCT pagando muito menos por esses recursos, enquanto manteve receitas elevadas nas operações de crédito concedidas ao setor privado. É exatamente nesse ponto que surge o benefício financeiro identificado pela auditoria. Segundo os dados levantados pelo TCU, após a mudança legal:
- o lucro líquido da Finep aumentou fortemente;
- enquanto a remuneração financeira recebida pelo próprio FNDCT caiu de forma acentuada.
Os auditores então realizaram uma análise estatística comparando os dois movimentos e encontraram coeficiente de Pearson de -0,85, classificado como uma correlação inversa muito forte. Em termos práticos, o que o tribunal identificou foi que, quanto menos o FNDCT recebeu de remuneração financeira pelos recursos emprestados à Finep, maior passou a ser o resultado financeiro da própria Finep.
O TCU ressalta que a correlação estatística não prova automaticamente causalidade ou irregularidade. Mas afirma que os números revelam um problema estrutural de incentivos. Isso porque o FNDCT, como fundo público de ciência e tecnologia, possui interesse em maximizar sua remuneração financeira para ampliar a capacidade futura de investimentos em inovação. Já a Finep passa a se beneficiar economicamente quando o custo desses recursos diminui.
Na avaliação do tribunal, isso evidencia situações em que os interesses financeiros da Finep podem não coincidir integralmente com os interesses estratégicos do próprio FNDCT.
O relatório ainda relaciona esse ponto a achados anteriores da CGU. Segundo a Controladoria, a redução do custo financeiro obtida pela Finep não foi integralmente repassada aos tomadores antigos de crédito, apesar de a justificativa oficial da mudança legal ter sido justamente tornar os financiamentos mais baratos para empresas inovadoras.
A auditoria também recupera debates internos do Conselho Diretor do FNDCT sobre o tema. Em abril de 2024, um conselheiro questionou a possibilidade de aplicar a nova TR também aos contratos antigos. Segundo o relatório, o presidente da Finep respondeu que a diretoria havia decidido “não reverter os contratos antigos para TR”.
O TCU também critica a falta de aprimoramento institucional do FNDCT ao longo das últimas décadas. Segundo o tribunal, embora o fundo exista desde 1969, sua estrutura de governança praticamente permaneceu congelada enquanto os modelos internacionais de governança corporativa e pública evoluíram fortemente desde os anos 1990.
Para os auditores, o tempo de resposta da estrutura pública responsável pelo FNDCT não acompanhou o crescimento da relevância financeira e estratégica do fundo.
Outro eixo central da auditoria é transparência. O TCU afirma que faltam mecanismos adequados de divulgação pública sobre projetos aprovados, projetos rejeitados, condições financeiras das operações, custos implícitos dos subsídios, critérios utilizados nas aprovações, tempos de análise e desempenho efetivo da política pública. Segundo o tribunal, isso compromete controle social, fiscalização pública, legitimidade institucional, rastreabilidade das decisões e transparência ativa da política de inovação. A auditoria também aponta ausência de mecanismos consolidados de prevenção automática de conflitos de interesse. Entre as recomendações feitas pelo TCU estão:
- criação de sistemas de declaração anual de conflitos;
- afastamento automático de membros conflitados;
- rastreamento automatizado de vínculos;
- sorteio e rodízio de avaliadores;
- segregação entre análise, aprovação e contabilização;
- dupla assinatura proporcional ao risco;
- criação de estruturas independentes de assessoramento ao Conselho Diretor;
- e fortalecimento da transparência pública.
O tribunal também recomenda encaminhar o relatório ao Congresso Nacional para estimular debate sobre o próprio desenho legal da governança do FNDCT.
Ao final, a auditoria conclui que o Brasil fortaleceu financeiramente seu principal instrumento de fomento à inovação, mas não modernizou na mesma velocidade os mecanismos institucionais necessários para assegurar integridade, governança, controle, transparência, segregação de funções e alinhamento estratégico da política pública.
Segundo o TCU, isso pode comprometer a efetividade da política nacional de ciência, tecnologia e inovação justamente no momento em que o país tenta reposicionar sua estratégia industrial e tecnológica no cenário global.
