Relatório da CGU aponta que a ausência de uma autoridade decisória para mediar disputas entre órgãos limita a interoperabilidade, esvazia o Conecta GOV.BR e expõe fragilidades estruturais na governança de dados do Estado.
A principal fragilidade da política de interoperabilidade de dados do governo federal não está na tecnologia, mas na ausência de uma instância decisória capaz de arbitrar conflitos entre gestores. É essa a conclusão central de um relatório de auditoria da Controladoria-Geral da União, elaborado no ano passado para avaliar o Programa Conecta GOV.BR. A auditoria mostra que, quando órgãos públicos divergem sobre acesso, finalidade ou escopo do uso de dados, não existe hoje um fluxo institucional capaz de resolver o impasse de forma definitiva, o que compromete a efetividade da política de Governo Digital.
Por meio de nota o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), informou que “participou ativamente” dessa auditoria, contribuindo com a CGU nas análises realizadas e na elaboração do relatório. “De forma colaborativa, a pasta já está realizando várias ações estratégicas para endereçar as recomendações feitas pelo órgão de controle”, afirma.
Embora o Decreto nº 10.046 atribua formalmente ao Comitê Central de Governança de Dados a função de decidir controvérsias, a CGU registrou que não encontrou indícios de que o colegiado exerça, na prática, esse papel decisório. O relatório afirma que não foi identificado um mecanismo funcional, claro e reconhecido para a resolução de conflitos relacionados ao compartilhamento de dados entre órgãos da Administração Pública Federal, criando um vácuo decisório que paralisa integrações e empurra disputas para negociações informais. “A ausência de uma instância decisória final pode resultar em atrasos ou impedimento na liberação de dados, com consequentes prejuízos aos objetivos do compartilhamento”, alertaram os auditores.
O MGI tem outra maneira de encarar o problema, mas aparentemente acaba concordando com a questão central: a falta um organismo que atue de forma mais clara na resolução de conflitos. “Sobre a instância decisória, o ministério esclarece que o Decreto 10.046/2019 trata do tema nos artigos 26 e 27. O relatório propõe, na verdade, a implementação de procedimentos mais claros para operacionalizar uma instância recursal final responsável por resolver conflitos relativos ao compartilhamento de dados entre órgãos”.
O fato é que esse vazio institucional aparece de forma explícita nos dados coletados pela auditoria. Mais de 75% dos órgãos federais afirmaram não saber a quem recorrer quando um pedido de acesso a dados é negado, enquanto apenas 1,87% declararam já ter recorrido formalmente para revisão de uma negativa. Para a CGU, esse resultado evidencia que os órgãos não reconhecem, na prática, a existência de uma instância decisória final para tratar conflitos sobre compartilhamento de dados.
Na ausência de mediação institucional, o poder se concentra no órgão detentor da base de dados. Cada gestor passa a decidir isoladamente se compartilha ou não a informação, em que condições e em que prazo. O relatório observa que pedidos de compartilhamento realizados fora do Conecta seguem fluxos definidos individualmente por cada órgão, sem padronização. Essa fragmentação cria assimetrias institucionais, incentiva posturas defensivas e amplia o uso da Lei Geral de Proteção de Dados como justificativa genérica para negativas, inclusive em situações em que o compartilhamento seria compatível com a legislação.
Os efeitos dessa fragilidade decisória aparecem diretamente nos indicadores de adesão e uso do Conecta GOV.BR. A CGU identificou que, embora 286 órgãos tenham formalizado adesão a pelo menos uma API, 63 deles não realizaram nenhuma chamada registrada. A adesão, portanto, é frequentemente burocrática, sem tradução prática em interoperabilidade real. O relatório ressalta que a política não dispõe de mecanismos capazes de induzir o uso efetivo das APIs nem de identificar, de forma sistemática, as razões da não utilização.
Mesmo entre os órgãos que utilizam o sistema, o uso é fortemente concentrado. Cerca de 85% das integrações registradas concentram-se em apenas três registros de referência — CPF, CNPJ e CEP. Além disso, 13 APIs respondem por aproximadamente 80% das adesões, e apenas 11 órgãos concentram a maior parte do consumo. A CGU aponta que esse padrão de concentração evidencia a baixa capilaridade do Conecta e sua limitação como política transversal, restrita a dados amplamente consensuais e de menor sensibilidade institucional.
A auditoria também detalha fragilidades operacionais que haviam sido pouco exploradas no debate público. O Gerenciador de APIs do Conecta, desenvolvido pela Secretaria de Governo Digital, cobre apenas as interfaces hospedadas em sua infraestrutura e não contempla a totalidade das integrações realizadas diretamente entre órgãos. Com isso, a SGD não dispõe de visão consolidada sobre o ecossistema real de interoperabilidade do governo federal, não consegue mapear integralmente pedidos, negativas, conflitos recorrentes ou gargalos institucionais.
Além disso, a CGU registrou que a operacionalização do Conecta permanece, em grande parte, ancorada em processos manuais, como trocas de e-mails, especialmente nos casos que envolvem compartilhamentos fora da plataforma. Essa prática limita a capacidade de coordenação do órgão central, dificulta o monitoramento e compromete a rastreabilidade das decisões. Na prática, grande parte da interoperabilidade federal ocorre à margem dos sistemas formais de governança.
A fragilidade decisória e operacional compromete também a transparência. O relatório aponta que o Conecta não dispõe de mecanismos de transparência ativa que permitam o acompanhamento público dos pedidos de compartilhamento de dados, seus prazos, negativas, justificativas ou instâncias envolvidas. A ausência de registros estruturados impede o controle social e a avaliação do desempenho da política pública, inclusive por órgãos de controle e pelo próprio governo.
Outro ponto relevante destacado pela CGU é a desconexão entre o Conecta GOV.BR e o Catálogo Nacional de Dados. Embora o governo federal disponha de milhares de conjuntos de dados abertos, o número de dados não abertos devidamente catalogados é reduzido. A auditoria ressalta que a falta de integração entre essas iniciativas fragiliza o planejamento da interoperabilidade e transforma cada pedido de acesso em uma negociação isolada entre gestores, novamente sem arbitragem institucional.
O relatório também aponta baixa adoção dos Registros de Referência, apesar de seu uso ser obrigatório. Mais da metade dos órgãos relataram que suas necessidades são apenas parcialmente atendidas por esses registros, e cerca de um terço ainda não adaptou seus sistemas para utilizá-los. A CGU destaca que essa resistência compromete a padronização, prejudica a interoperabilidade semântica e limita os ganhos esperados com a integração de bases.
Ao final da auditoria, a Controladoria apresenta recomendações para aprimorar a governança do Conecta, fortalecer a atuação do órgão central, integrar sistemas e dar efetividade às instâncias previstas em norma. Ainda assim, o diagnóstico é claro: há um desalinhamento entre o desenho legal da política de interoperabilidade e a realidade institucional observada no governo federal.
O MGI, por sua vez, sustenta que “a integração dos dados governamentais a partir do programa Conecta GOV.BR registrou um aumento exponencial em 2025. Ao todo, foram realizadas mais de 1,1 bilhão de transações na plataforma, que possibilita a troca segura de dados entre órgãos públicos para que o cidadão não tenha de reapresentar informações que o governo já dispõe. Em 2022, por exemplo, só foram realizadas cerca de 249 milhões de trocas de dados pela iniciativa. O programa conta com 198 órgãos do SISP e 86 órgãos estaduais aderentes“.
Diante desse quadro, qualquer decisão que venha a ser tomada após o relatório final da CGU, ela necessariamente deixará de ser técnica para passar a ser política. A CGU cobrou, ainda que de forma institucional, uma decisão que o governo vem adiando: definir quem tem poder para arbitrar conflitos sobre dados dentro do Estado. Sem uma instância decisória clara, com autoridade reconhecida e capacidade de impor decisões, a interoperabilidade continuará refém de disputas internas, resistências corporativas e interpretações convenientes da legislação.
Com base no que foi descrito pelos auditores, caberá agora ao Ministério da Gestão e à Casa Civil assumirem a responsabilidade e de forma inequívoca definirem quem decide dentro do governo impasses criados, quando gestores entram em conflito sobre compartilhamento de dados. O recado parece claro da parte da CGU: governar na era digital exige comando. Sem isso, o governo continuará falando em transformação digital enquanto abdica de exercer poder sobre o ativo mais estratégico do Estado: a informação.
Leiam o relatório da Controladoria-Geral da União.
