O Serpro e a Dataprev já desembolsaram mais de R$ 1,8 bilhão em contratações e equipamentos destinados a colocar dentro das duas estatais a infraestrutura de grandes provedores internacionais de computação em nuvem. O investimento faz parte da estratégia do governo federal para recuperar o controle sobre dados considerados críticos ou estratégicos que, segundo a ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, Esther Dweck, chegaram a ser armazenados fora do país ou em ambientes nos quais o governo não tinha garantia sobre sua localização física.
O problema, segundo a ministra, não se restringe à administração federal. Dweck chamou atenção para a situação das universidades federais. “A maior parte das universidades brasileiras federais estão com dados na Google”, afirmou, acrescentando que muitos desses dados “podem estar em qualquer lugar do mundo”. Para ela, o quadro expõe governo, empresas e academia a uma situação de vulnerabilidade e perda de soberania digital.
As declarações foram feitas em entrevista ao Brasil 247, na qual a ministra apresentou talvez a descrição mais direta já feita pelo governo sobre o diagnóstico encontrado em 2023 e a estratégia adotada desde então para reduzir a dependência externa na infraestrutura digital do Estado.
Dweck reconheceu que parte dos dados do governo permanece em nuvens comerciais. Citou nominalmente Microsoft, Amazon, Google, Oracle e Huawei entre os grandes fornecedores utilizados no mercado e explicou que, antes da mudança de política, informações hospedadas nesses ambientes poderiam estar fisicamente em diferentes países.
“Quando a gente chegou no governo, em 2023, tinha tido algumas licitações de nuvem”, disse. A preocupação surgiu ao constatar que dados críticos ou com algum grau de importância estratégica poderiam estar “em qualquer lugar do mundo”. A resposta foi iniciar o que ela própria chama de “processo de repatriação desses dados”.
Soberania em diferentes graus
A solução adotada não significa abandonar as grandes empresas internacionais de tecnologia. O modelo consiste em levar a infraestrutura utilizada por esses provedores para dentro dos centros de dados das empresas públicas brasileiras. “Hoje em dia, tanto o Serpro como a Dataprev já gastaram mais de 1 bilhão e 800 milhões de reais em contratações e em aquisições de máquinas para poder trazer para dentro”, afirmou Dweck.
A ministra explicou que são servidores e equipamentos de processamento, incluindo CPUs e, no caso de inteligência artificial, GPUs. O serviço de nuvem pode continuar sendo de uma empresa estrangeira, mas a infraestrutura que recebe as informações fica fisicamente dentro da estatal brasileira.
A política oficial atualmente em vigor confirma a mudança descrita por Dweck. A Portaria SGD/MGI nº 5.950, de outubro de 2023, estabeleceu o modelo de contratação de software e serviços de computação em nuvem e tornou obrigatórias determinadas regras para os órgãos integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação. Em novembro de 2024, foram firmados acordos de cooperação com Serpro e Dataprev para a oferta da Nuvem de Governo.
O modelo estabelece que cargas de trabalho contendo informações com restrição legal de acesso, como sigilos fiscal, bancário, policial, empresarial, processual e industrial, entre outros, sejam mantidas no ambiente de Nuvem de Governo, salvo decisão expressa em sentido contrário da governança digital do órgão.
Há, porém, uma diferença importante entre manter o dado no Brasil e possuir integralmente a tecnologia que o processa. É justamente essa distinção que Dweck faz durante a entrevista.
Para a ministra, soberania digital possui diferentes graus. O primeiro é saber onde os dados estão e assegurar que possam continuar sendo acessados mesmo diante de sanções ou restrições internacionais. O segundo é operacional: não basta possuir o dado se o país perder a capacidade de usar o sistema que o processa. O terceiro nível é tecnológico, quando o Brasil possui capacidade de desenvolver a própria tecnologia. A isso ela acrescenta uma quarta dimensão, relacionada à governança e à jurisdição, para evitar que decisões tomadas em outros países possam atingir dados e serviços brasileiros.
O próprio Serpro transformou essa lógica em uma metodologia denominada Gradiente de Soberania. Atualmente são avaliados 15 critérios, envolvendo localização e processamento dos dados, custódia de chaves criptográficas, jurisdição, autonomia operacional, atualizações, licenciamento, padrões abertos, cadeia de fornecedores e capacidade de continuar funcionando diante de restrições externas. O modelo atribui peso de 30% à soberania dos dados, 40% à operacional e 30% à tecnológica.
Arrogância
Dweck revelou também como ocorreu a negociação com as multinacionais para que instalassem seus equipamentos dentro das estatais. Segundo ela, Serpro e Dataprev utilizaram seu poder de compra para pressionar os fornecedores a aceitar o novo modelo. A primeira empresa a concordar foi a chinesa Huawei.
“Obviamente, a primeira a aceitar foi a Huawei”, afirmou. De acordo com Dweck, a decisão da companhia chinesa ajudou o governo nas negociações seguintes com os fornecedores americanos, que posteriormente também aceitaram instalar suas tecnologias nos ambientes públicos brasileiros.
O Serpro informa atualmente que sua Nuvem de Governo possui ambientes homologados com AWS Outposts, Google Distributed Cloud e Huawei Cloud Stack. Oracle e Microsoft estavam, em agosto, em processo de homologação. Os ambientes funcionam nos data centers da estatal em Brasília e São Paulo.
Mas um episódio revelado pela ministra envolvendo a Microsoft dá uma mostra sobre como a posição das big techs vem mudando desde 2023. Dweck contou que, pouco depois da publicação da norma da Secretaria de Governo Digital determinando a nova política, encontrou uma representante da Microsoft durante viagem ao exterior. Segundo a ministra, ouviu que o Brasil estava “tomando uma decisão jurássica”.
“Os dados estão na nuvem, como se a nuvem fosse o céu, e não uma máquina física em algum lugar”, ironizou. Posteriormente, a mesma representante teria procurado Dweck para informar que a Microsoft estava disposta a atender às exigências brasileiras para aumentar o grau de soberania digital. Um tanto tarde, quando outras empresas, além da chinesa, já admitiam o novo modelo.
A questão deixou de ser apenas conceitual. Em agosto, o Ministério da Saúde e o Serpro iniciaram a migração para a nuvem soberana da Rede Nacional de Dados em Saúde, RNDS, e do CadSUS. A RNDS reúne mais de 5 bilhões de registros de saúde. O governo prevê que esses dados sejam armazenados e processados em território brasileiro.
Paralelamente, o governo começou a estruturar uma segunda etapa, chamada Nuvem Brasileira. O projeto reúne MGI, Serpro, BNDES e ABDI e pretende avançar além da localização dos dados, buscando ampliar a capacidade nacional de desenvolver, manter e evoluir as tecnologias utilizadas pela infraestrutura pública.
Universidades expostas
É nesse contexto que ganha importância a referência de Dweck às universidades federais. A ministra não apresentou na entrevista um levantamento detalhando quais instituições utilizam Google, quais serviços foram contratados nem em que países os respectivos dados estão efetivamente armazenados. Sua afirmação, portanto, não permite concluir que a maior parte dos dados acadêmicos esteja necessariamente fora do Brasil.
O que ela afirma é diferente e relevante: grande parte das universidades federais utiliza infraestrutura do Google e, na avaliação apresentada por ela, parte desses dados pode estar armazenada em outros países.
Isso abre uma frente distinta daquela já enfrentada pela administração federal. Enquanto ministérios e órgãos integrantes da estrutura federal podem ser submetidos às regras estabelecidas pela Secretaria de Governo Digital, universidades possuem autonomia e historicamente adotaram soluções próprias para e-mail, colaboração, armazenamento e serviços acadêmicos.
O diagnóstico apresentado pela ministra coloca o sistema federal de ensino dentro da discussão sobre soberania digital e levanta questões sobre localização dos dados, jurisdição, dependência tecnológica, portabilidade e capacidade de funcionamento caso um fornecedor estrangeiro deixe de prestar determinado serviço.
Pós-digital
A estratégia do MGI não termina na infraestrutura. Dweck afirma que o Brasil está começando a sair da fase de “governo digital” e entrar no que chama de governo “pós-digital”. A mudança consiste em deixar de simplesmente transformar serviços presenciais em serviços disponíveis pela internet e passar a integrar bases de dados para que o Estado consiga antecipar necessidades do cidadão.
Uma experiência está sendo feita na área rural. Segundo Dweck, o governo integrou cadastros mantidos por seis ou sete ministérios e autarquias. Durante a entrevista, ela estimou que o número total pode chegar a quase 15 bases.
No Rio Grande do Sul, um projeto piloto pretende tornar inteiramente digital o processo de obtenção de crédito rural. A principal ferramenta é o aplicativo Meu Imóvel Rural. Dweck afirmou que mais de 1 milhão de agricultores já têm acesso à plataforma. O sistema reúne documentos existentes nas bases governamentais, verifica requisitos necessários à obtenção de financiamento e permite fazer simulações do Pronaf.
A próxima etapa será permitir que o produtor gere uma “credencial verificável”, espécie de equivalente digital de uma cópia autenticada, e envie diretamente o documento ao banco. O Brasil está desenvolvendo essa tecnologia em parceria com a Índia.
Dweck informou ainda que o GOV.br já processa mais de 1,2 milhão de assinaturas eletrônicas por dia. A credencial verificável acrescentaria uma segunda camada: além de assinar digitalmente um documento, seria possível comprovar eletronicamente sua autenticidade.
Superaplicativo
Outra mudança planejada é concentrar serviços hoje distribuídos em vários aplicativos. Dweck confirmou que o governo trabalha com a ideia de transformar a relação digital com o Estado em um “super app”, reunindo em uma única porta diferentes serviços públicos. “Queremos”, respondeu quando perguntada diretamente sobre a possibilidade.
Ela colocou o projeto entre as iniciativas pensadas para os próximos quatro anos. A estrutura existente já é grande. A Estratégia Nacional de Governo Digital procura integrar União, Estados e municípios. Segundo Dweck, todos os Estados e mais de 2.800 municípios já participam da Rede GOV.BR, utilizando recursos como autenticação e outras soluções federais, além de receber assistência técnica.
IA pública
É na inteligência artificial, porém, que aparecem alguns dos números mais expressivos da entrevista. Dweck afirmou que o governo federal já utiliza mais de 180 soluções de inteligência artificial e possui aproximadamente 700 outras aplicações em estudo.
A ministra não apresentou durante a entrevista a relação das 180 soluções, os órgãos responsáveis, fornecedores, custos ou bases de dados utilizadas. O número indica, no entanto, que a utilização de IA dentro da máquina federal já alcançou escala muito superior à de experiências isoladas.
O princípio defendido pelo MGI é que essas ferramentas não substituam integralmente o trabalho humano. Dweck disse que o governo elaborou normas internas e um guia de autoavaliação para utilização de IA e que um dos elementos centrais é a supervisão humana em todas as etapas.
O risco, segundo ela, está nos vieses incorporados aos modelos. A ministra deu exemplos simples de ferramentas que escolheram imagens erradas do Congresso brasileiro ou associaram conceitos a imagens inadequadas. O problema se torna muito mais grave, observou, quando um algoritmo participa de decisões sobre quem tem ou não direito a determinado benefício público.
Modelos próprios
A estratégia descrita por Dweck também ajuda a esclarecer o que o governo entende por uma inteligência artificial soberana. A prioridade, segundo ela, não é construir imediatamente um grande modelo generalista capaz de disputar em escala com ChatGPT ou DeepSeek.
A proposta é utilizar modelos abertos disponíveis internacionalmente e treiná-los com dados brasileiros para finalidades específicas.
Dweck cita agricultura tropical, doenças tropicais, medicina, monitoramento do desmatamento, combate a incêndios e previsão de desastres climáticos. A ideia seria preservar controle sobre os dados brasileiros e desenvolver modelos especializados em problemas nacionais.
Nesse ponto, a política de IA se cruza diretamente com a de soberania digital. Para treinar modelos públicos com informações governamentais, o Estado precisa saber onde seus dados estão, quem controla a infraestrutura, sob qual jurisdição ela funciona e quais componentes dependem permanentemente de fornecedores externos.
Dweck defende por isso modelos de código aberto e interoperabilidade. Ela considera particularmente importante a decisão de empresas chinesas de disponibilizar modelos de linguagem em código aberto, porque isso reduz a barreira de entrada para países que pretendem desenvolver aplicações próprias sem arcar com o custo de construir um grande modelo desde o início.
Dados desconhecidos
Um dos projetos relatados pela ministra expõe, ao mesmo tempo, o tamanho da ambição e uma deficiência básica da administração federal: o governo ainda não conhece integralmente os próprios dados.
Dweck revelou que o MGI mantém com o CPQD um grande projeto financiado com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico para aplicar inteligência artificial ao setor público. “A gente não conhece todos os dados que o governo tem”, reconheceu.
A própria inteligência artificial deverá ser utilizada para ajudar a catalogar essas informações. O projeto também deverá desenvolver cerca de 30 modelos especializados.
Durante a entrevista, o nome da iniciativa aparece com variação na transcrição, como “ESPIRE” e posteriormente “INSPIRE”. Dweck o descreve como um projeto relacionado à inteligência artificial no setor público, responsabilidade, ética e soberania. A denominação exata precisa ser conferida nos documentos oficiais do projeto.
Parte dos modelos será utilizada para ampliar o atendimento automatizado no GOV.br. Hoje já existem chats capazes de interagir com o cidadão em alguns serviços, entre eles questões relacionadas ao Enem, acesso ao GOV.br e determinadas áreas de saúde. Quando ainda não existe um modelo treinado para aquela necessidade, o sistema direciona o usuário à página correspondente. A intenção, segundo a ministra, é chegar a mais de 30 chats especializados capazes de conversar diretamente com a população.
China e Índia
A diversificação internacional aparece várias vezes na estratégia apresentada pela ministra. Dweck relata que o governo procura desenvolver parcerias tecnológicas com países do Sul Global e cita especialmente Índia e China. A Índia participa do projeto de credenciais verificáveis e uma missão brasileira foi realizada em Bangalore, um dos principais polos tecnológicos do país.
Com a China, uma nova frente está sendo preparada. Dweck revelou durante a entrevista que a iFlyTek, empresa chinesa especializada em inteligência artificial, deverá fazer parceria com o governo brasileiro para treinamento de modelos. “A iFlyTek é uma empresa que vai fazer parceria agora com o governo também para treinar modelos para a gente”, afirmou.
A ministra não informou qual órgão federal participará da parceria, qual será o instrumento jurídico, o valor envolvido, quais modelos serão treinados, quais bases brasileiras poderão ser utilizadas nem onde ocorrerá o processamento.
São questões especialmente relevantes porque o próprio governo passou a tratar localização, jurisdição, controle operacional e dependência tecnológica como critérios de soberania.
IA nas escolas
Dweck também defendeu uma mudança de postura na educação. Para ela, professores precisam ser capacitados em inteligência artificial e devem ensinar os alunos a utilizar essas ferramentas, em vez de simplesmente tentar impedir seu uso.
“A gente não tem que substituir um professor por IA. Mas a IA pode ajudar o professor e pode ajudar o aluno”, afirmou.
Ela citou sistemas que conheceu na China capazes de acompanhar exercícios escolares. O aluno coloca a atividade diante de um dispositivo, a ferramenta identifica erros e indica inclusive a página do material didático onde pode encontrar a explicação necessária.
Na avaliação da ministra, esse tipo de tecnologia pode ajudar a reduzir uma desigualdade histórica: crianças cujos pais possuem maior escolaridade normalmente contam com mais auxílio doméstico nos estudos. A condição, novamente, seria utilizar IA como apoio e não como substituição do trabalho humano.
Regulação
Para Dweck, a expansão da tecnologia precisa vir acompanhada de regulação. Ela rejeitou a ideia de autorregulação das empresas e comparou o desafio internacional da inteligência artificial ao enfrentado no passado com a tecnologia nuclear. O risco, na sua avaliação, não está apenas na substituição de empregos, mas também no uso para ataques, espionagem, invasão de sistemas e aplicações militares.
A ministra defendeu ainda o direito de remuneração dos produtores de conteúdo utilizado por sistemas de inteligência artificial. Para ela, modelos não deveriam simplesmente se apropriar do material produzido por terceiros para treinamento.
Nova nuvem
A política de soberania digital começa agora a entrar em uma segunda fase. Se a Nuvem de Governo criada a partir de 2023 procurou assegurar principalmente residência dos dados, operação nacional e proteção das cargas críticas, a futura Nuvem Brasileira pretende reduzir também dependências tecnológicas.
O projeto oficial estabelece como objetivo aumentar o controle nacional sobre a infraestrutura de computação em nuvem e estimular o desenvolvimento de tecnologia no país. A primeira fase envolve estudos e diagnóstico; depois virão a modelagem técnica, jurídica e de negócios e, finalmente, a implementação.
O Serpro afirma que o conceito não exige que todo hardware ou software seja brasileiro. O objetivo é identificar as dependências e garantir que o Estado possa continuar operando mesmo se determinado fornecedor ou tecnologia deixar de estar disponível. Para testar isso, a estatal chegou a desenvolver um “teste de desconexão”: o ambiente é isolado da conexão externa para verificar se continua administrável e operacional.
É exatamente a diferença que atravessa toda a entrevista de Esther Dweck.
O governo não está propondo abandonar Microsoft, Amazon, Google, Oracle, Huawei ou outros fornecedores internacionais. Tampouco afirma possuir hoje autonomia tecnológica completa. A estratégia é usar o poder de compra do Estado para deslocar parte da infraestrutura para dentro do território brasileiro, submeter os dados mais críticos à jurisdição nacional, diversificar fornecedores, adotar padrões abertos e, progressivamente, aumentar a capacidade brasileira de operar e desenvolver a tecnologia.
Os mais de R$ 1,8 bilhão que Dweck diz já terem sido gastos por Serpro e Dataprev mostram que essa política deixou há algum tempo o terreno conceitual.
Mas a própria entrevista também revela o tamanho do caminho ainda pela frente: universidades federais dependentes de plataformas estrangeiras, dados governamentais que nem sequer estão completamente catalogados, centenas de aplicações de inteligência artificial surgindo dentro da administração e novos acordos tecnológicos internacionais sendo negociados.
A soberania digital que o governo procura construir começa, portanto, por uma pergunta aparentemente elementar que o Estado brasileiro ainda não consegue responder integralmente: quais dados possui, onde exatamente eles estão, quem controla a tecnologia que os processa e o que aconteceria se amanhã esse fornecedor deixasse de estar disponível.
Outros temas da gestão pública foram abordados na entrevista, mas o blog prefere destacar os que são do interesse dos seus leitores.
