O Tribunal de Contas da União (TCU) abriu uma investigação que pode colocar sob revisão uma das principais mudanças promovidas pelo governo federal na execução dos compromissos assumidos pelas operadoras vencedoras do leilão do 5G. Em representação aceita pelo ministro Antonio Anastasia, a Corte determinou diligência à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) para apurar se alterações promovidas pelo Ministério das Comunicações e posteriormente incorporadas à estrutura das entidades responsáveis pela execução dos projetos modificaram de forma ilegal a governança prevista no Edital nº 1/2021, aprovado pelo próprio Tribunal antes da realização do certame. A apuração envolve cerca de R$ 9,5 bilhões destinados à conectividade de escolas públicas, implantação das infovias do Norte Conectado, Rede Privativa de Comunicação da Administração Pública Federal e limpeza da faixa de 3,5 GHz, podendo alcançar mais de R$ 10 bilhões em recursos vinculados ao leilão.
A investigação tem origem em representação elaborada pela própria Unidade de Auditoria Especializada em Comunicações (AudComunicações), área técnica do TCU, que identificou indícios de que o modelo de governança originalmente aprovado pelo Tribunal pode ter sido descaracterizado após a edição do Decreto nº 12.282/2024 e da Portaria MCom nº 15.371/2024. Para os auditores, essas normas alteraram de forma substancial a distribuição de competências prevista no edital do leilão do 5G, transferindo parte do poder decisório das operadoras para representantes indicados pelo Ministério das Comunicações e pela Anatel, sem que essas modificações tenham sido previamente submetidas ao Tribunal de Contas.
O principal foco da apuração recai sobre a Entidade Administradora da Conectividade de Escolas (EACE) e a Entidade Administradora da Faixa de 3,5 GHz (EAF). As duas associações foram criadas como entidades privadas, constituídas pelas empresas vencedoras do leilão, para administrar os recursos destinados aos compromissos assumidos pelas operadoras. O edital previa que essas entidades seriam supervisionadas, respectivamente, pelo Grupo de Acompanhamento do Custeio a Projetos de Conectividade de Escolas (GAPE) e pelo Grupo de Acompanhamento da Implantação das Soluções para os Problemas de Interferência (GAISPI), preservando a natureza privada das associações e mantendo o controle operacional nas mãos das empresas responsáveis pelos investimentos.
Segundo a área técnica do TCU, esse desenho foi significativamente alterado. Após a edição da Portaria nº 15.371/2024, o Ministério das Comunicações passou a assumir a presidência do GAPE, concentrando o voto de desempate, a coordenação das reuniões e a decisão final sobre os projetos de conectividade escolar. Além disso, foi criado um Conselho Deliberativo dentro da EACE, composto por três integrantes escolhidos pelo Ministério das Comunicações, com poderes para eleger diretores, definir remuneração da diretoria, fiscalizar sua atuação, aprovar contratos superiores a R$ 10 milhões e deliberar sobre atos estratégicos da entidade. O estatuto ainda estabelece que as operadoras associadas não respondem pelas decisões desse conselho, que passa a prestar contas diretamente ao GAPE.
Estatização Transversa
Situação semelhante ocorreu na EAF. Embora a Portaria ministerial trate apenas da conectividade das escolas, a auditoria identificou que também foi criado um Conselho Deliberativo na entidade responsável pela administração da faixa de 3,5 GHz. Nesse caso, seus integrantes passaram a ser indicados pela presidência do GAISPI, exercida pelo conselheiro da Anatel, Edson Holanda (foto), assumindo atribuições praticamente idênticas às previstas para a EACE, incluindo a escolha da diretoria, aprovação de despesas elevadas e fiscalização da gestão executiva. Também nesse estatuto foi inserida cláusula afastando qualquer responsabilidade das operadoras pelas decisões do conselho deliberativo.
É justamente esse novo modelo que levou a AudComunicações a levantar uma das hipóteses mais sensíveis do processo: a possibilidade de uma “estatização transversa” das entidades privadas criadas pelo edital do 5G. O documento sustenta que, ao transferir o poder efetivo de gestão para conselhos indicados pelo Poder Público, as associações poderiam deixar de funcionar como entidades privadas controladas pelas empresas e passar a atuar sob comando estatal, embora continuem submetidas ao regime jurídico privado. Na avaliação preliminar dos auditores, isso poderia criar uma situação híbrida, na qual recursos administrados sob influência direta do Estado escapariam dos controles típicos da Administração Pública, como licitações, concursos públicos e demais mecanismos previstos para órgãos governamentais. A área técnica afirma que esse cenário poderia resultar na criação de um “modelo orçamentário e administrativo anômalo”.
Para fundamentar essa preocupação, a auditoria resgata o entendimento firmado pelo próprio TCU durante a análise do leilão da faixa de 700 MHz, em 2014. Naquela ocasião, a Consultoria Jurídica da Corte concluiu que o modelo de entidades privadas somente seria juridicamente aceitável porque o Poder Público não indicava dirigentes, não exercia controle direto sobre sua administração e não interferia na gestão cotidiana das associações. Segundo a área técnica, as mudanças promovidas agora romperam justamente essas salvaguardas utilizadas pelo Tribunal para validar o modelo anos atrás, uma vez que o comando das entidades passou a ser exercido por conselhos escolhidos pelo governo.
Outro eixo da investigação envolve a possível interferência do Ministério das Comunicações nas competências legais da Anatel. A auditoria lembra que a Lei Geral de Telecomunicações assegura autonomia administrativa, técnica e decisória à Agência e atribui a ela competência para administrar o espectro de radiofrequências, conduzir licitações e estabelecer as regras regulatórias do setor. No entanto, ao editar a Portaria nº 15.371/2024, o Ministério retirou da Anatel atribuições como a presidência do GAPE, o julgamento de recursos contra decisões do grupo, a aprovação final dos projetos, a definição sobre a destinação de saldos remanescentes e parte do controle sobre a fiscalização da EACE. Para os auditores, embora a Portaria afirme expressamente que não altera as competências regulatórias da Agência, seus efeitos práticos caminham em sentido oposto ao retirar da Anatel poderes originalmente previstos no edital aprovado em 2021.
O Tribunal também pretende esclarecer se as alterações respeitaram o princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Em outras palavras, quer saber se regras consideradas pelas empresas quando formularam suas propostas no leilão poderiam ser modificadas posteriormente por meio de decreto e portaria ministerial, sem nova análise do TCU. A diligência exige da Anatel manifestação expressa sobre os impactos dessas mudanças, eventual posicionamento do Conselho Diretor e da Procuradoria Federal Especializada, além da fundamentação jurídica utilizada para respaldar a nova estrutura de governança. Também questiona por que as alterações não foram previamente submetidas ao Tribunal, apesar de o edital original ter sido analisado e aprovado pela Corte antes da realização do leilão.
A representação ainda dedica um capítulo específico aos riscos decorrentes da nova governança. Os auditores querem identificar quem responderá caso haja atrasos ou descumprimento dos compromissos do edital, especialmente na implantação da conectividade escolar, das infovias do Norte Conectado, da Rede Privativa e da limpeza da faixa de 3,5 GHz. O Tribunal demonstra preocupação com a possibilidade de a União acabar assumindo responsabilidades trabalhistas, tributárias, civis e operacionais que originalmente pertenciam às entidades privadas ou às operadoras, em razão da maior participação do Estado na administração dessas associações.
Outro ponto sensível diz respeito aos recursos financeiros administrados pela EACE e pela EAF. A diligência solicita esclarecimentos sobre as regras para utilização de eventuais saldos remanescentes dos projetos, os critérios para seu remanejamento, as garantias de manutenção do vínculo com os objetivos originais do edital e as justificativas para eventual financiamento de novos projetos. Também há questionamentos sobre a possibilidade de liberação antecipada das garantias financeiras apresentadas pelas operadoras, antes da conclusão efetiva dos compromissos, situação que, segundo a auditoria, pode aumentar os riscos de inadimplemento das obrigações assumidas no leilão. Para isso, o TCU exige informações sobre pedidos de liberação já apresentados, pareceres jurídicos, matrizes de risco e as salvaguardas que serão adotadas para assegurar a execução integral dos projetos.
Como parte da diligência, o Tribunal também requisitou acesso integral aos processos administrativos que embasaram o Decreto nº 12.282/2024, a Portaria nº 15.371/2024, a criação do Conselho Deliberativo da EAF, além de notas técnicas, pareceres jurídicos, exposições de motivos e demais documentos utilizados pelo Ministério das Comunicações e pela Anatel para fundamentar as mudanças de governança.
Internamente, a Anatel já iniciou a elaboração da resposta ao Tribunal. Conforme briefing distribuído à direção da Agência, a Superintendência Executiva fixou o dia 27 de julho como prazo para receber as manifestações técnicas das áreas responsáveis, consolidar a minuta de resposta e submetê-la previamente aos gabinetes dos conselheiros antes do envio oficial ao TCU. O objetivo é que o Conselho Diretor tenha oportunidade de analisar previamente as justificativas que serão apresentadas ao relator Antonio Anastasia.
